全民教育：来自世界的课题

2008年国务院《政府工作报告》指出：“没有全民教育的普及和提高，便没有国家现代化的未来。”这表明，“全民教育”这个舶来品在我国已经取得了十分重要的地位。据透露，报告中的这句话是由温家宝总理亲笔添上去的，足见我国政府推进全民教育的坚定信念。那么，全民教育的内涵是什么，它到底是怎样在全球发挥作用的，它所倡导的理念对于我国高质量普及九年义务教育有着怎样的启示？这些问题是社会各界所普遍关心的。
一、共同的承诺：满足全民的基本学习需要
1．世界全民教育的兴起“全民教育”兴起于上个世纪90年代初。当时，知识经济已经初露端倪，但全球仍有近10亿成年人不会读和写，近1亿儿童没有机会接受初等教育。他们大都集中在发展中国家，严重阻碍了这些国家实现现代化的步伐。在这样的背景下，联合国教科文组织、联合国儿童基金会、联合国开发计划署和世界银行等国际机构推出全民教育行动计划，并于1990年3月在泰国宗滴恩联合召开“世界全民教育大会”，史称“宗滴恩大会”。会议通过《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需要的行动纲领》两份重要文件，提出了在20世纪末消除性别、民族和地区差别，普及儿童基础教育、成人扫盲教育等六项目标，要求国际社会共同承担起这一任务。“宗滴恩大会”的召开，标志着全民教育行动计划在全球正式启动。2000年4月，联合国教科文组织在塞内加尔首都达喀尔召开“世界教育论坛”，全面评估“全民教育十年”计划的完成情况并通过了著名的《达喀尔行动纲领》，重新确定了2015年前世界全民教育行动的六项目标。目前这项计划正在全球范围内向纵深发展，“全民教育”所传播的理念已经深入人心并成为21世纪引领基础教育改革的主流思潮，而联合国教科文组织颁布的《世界全民教育宣言》、《达喀尔行动纲领》等重要文献已经成为多数国家和相关国际组织处理教育政策问题的重要参照。
2．全民教育对“人权”理念的扩展
尽管“全民教育”是在“宗滴恩大会”上提出来的，但其理念却可以追溯到1948年联合国大会颁布的《世界人权宣言》。《世界人权宣言》第二十六条第一款宣称：“人人享有受教育的权利。”“宗迪恩大会”重申这一权利，把“全民教育”定义为“满足基本学习需要的行动”，并在《世界全民教育宣言》中作了如下阐述：（1）“基本学习需要”包括基本的学习手段和基本的学习内容，这些内容和手段是人们为能生存下去、充分发展自己的能力、有尊严地生活和工作、充分参与发展、改善自己的生活质量、做出有见识的决策并能继续学习所需要的；（2）“满足基本学习需要”可以使每个人都能继承共同的文化、语言和精神遗产，推动社会正义事业，保护环境，宽容与自己不同的社会、政治和宗教制度，并为维护普遍的人权和世界和平而努力奋斗；（3）教育发展的基本目的就是传递并丰富共同的文化和道德价值观念，从这些价值观念中个人和社会可以发现自己的特性和价值；（4）基础教育是终身学习和人类发展的基础，而各国可以在这一基础上系统地建立其他层次、其他类型的教育和培训。正是基于这样的认识，全民教育把行动纲领定位在关注处境不利儿童、普及初等教育、提高学习成绩、降低成人文盲率等基础性指标上，反映出国际社会试图通过全民教育改善世界人权状况的强烈愿望。
3．全民教育的进展与挑战
以千禧之年为界，全民教育行动可以划分为两个阶段，即始于1990年的 “全民教育10年”和始于2000年的“全民教育15年”。当前，“全民教育15年”行动计划时间已经过半，其进展状况引起世人广泛关注。解读联合国教科文组织年度《全民教育全球监测报告》，并与《达喀尔行动纲领》确定的六项目标相对照，可以看出：世界全民教育成就与困难并存。（1）关于“幼儿的保育和教育”。《2008年全民教育全球监测报告》显示，全球幼儿园入园人数显著增加，已经从1999年的2000万人增加到2005年的1.32亿人，其中南亚和西亚及撒哈拉以南非洲地区增加幅度最大，分别达到了67%和61%。学前教育也有所发展，全球毛入学率（GER）从1999年的33%增加到了2005年的40%。但从全球看，幼儿教育并没有得到普遍重视，只有53%的国家制定了针对3岁以下儿童的官方幼儿保育和教育计划，其他国家和地区的政府则倾向于将幼儿保育和教育视为家庭或抚养者个人的责任。（2）关于“普及初等教育”。据监测，从1999年到2005年，小学入学人数从1.3亿增至1.35亿，增加了4%；失学儿童正在减少，2005年未接受教育的小学学龄儿童为7200万人，与1999年的9600万人相比有所下降。但是，初等教育发展不均衡现象十分严重。来自40个国家的家庭调查数据显示，在其中2/3的国家中，城市的初等教育就学率普遍高于农村。另外，小学辍学率居高不下。2004年，在所能收集到数据的国家中，小学“续读率”不足87%，南亚和西亚最高年级的 “平均续读率”下降到79%，撒哈拉以南非洲地区更是下降到63%。（3）关于“满足青年和成人的学习需要”。2008年的监测报告指出，各国政府主要是通过扩大正规中等和高等教育来满足青年的学习需要，大规模的扫盲计划得到了普遍实施，扫盲教育通常涉及生活技能和生计领域，贫穷国家的扫盲计划得到了实质性的外部资助。（4）关于“识字程度和识字环境”。监测报告指出，在全球受监测的7.74亿成年人口中，64%的妇女为文盲，妇女识字人数是男子的89%。而且超过3/4的文盲集中在15个国家，其中包括孟加拉国、巴西、中国、埃及、印度、印度尼西亚、尼日利亚和巴基斯坦等8个人口大国。（5）关于“消除性别差距”。监测报告显示，截止到2005年，在全世界188个能收集到数据的国家中，有118个国家的初等教育实现了性别平等（占63%），而中等教育实现性别平等的国家仅占37%，高等教育则不足3%。（6）关于“改善教育质量”。2003年，联合国教科文组织制定了一项“全民教育发展指数（EDI）”，共包括初等教育、成人扫盲、性别和教育质量四项指标。2008年的监测报告显示，在能收集到1999年和2005年两个年度“EDI”数据的44个国家中，有32个国家的“EDI”有所上升，平均上升幅度为3.4%；而另外12个国家的“EDI”则略有下降。
二、合作与磋商：全民教育的运行机制
1．世界全民教育高层会议
“全民教育”是一个涉及一百多个国家、惠及几十亿人口的宏伟蓝图。如何设计一种有效机制，使这一构想转化为行动，是推进全民教育的关键所在。回顾近20年的全民教育史，具有里程碑意义的会议由两个，即1990年在泰国宗滴恩召开的“世界全民教育大会”和2000年在塞内加尔首都达喀尔召开的“世界教育论坛”，是它们决定了全民教育的历史进程。在达喀尔“世界教育论坛”会议之后，联合国教科文组织每年都要举办一届“世界全民教育高层会议”，讨论全民教育目标的实现情况，发布联合公报，协调各国的全民教育进程，因而被视为监督和指导全民教育目标实现情况的主要机制。
2．E-9会议
“E-9会议”的全称是“九个人口大国全民教育部长级会议”。1993年，联合国教科文组织将九个文盲率最高、人口最多的国家（简称“E-9”）列为“特别优先对象”，并在印度首都新德里举行了“九个人口大国全民教育高峰会议”。会议期间，九国代表分别签署实现本国全民教育目标的承诺文书，共同发表了《德里宣言》。此后，联合国教科文组织每隔两年都要举行一次“E-9会议”。前三次会议分别于1995年在印度尼西亚巴厘岛、1997年在巴基斯坦首都伊斯兰堡、2000年在巴西累西腓召开，第四次会议于2001年8月在北京由中国政府承办。最近一次即第七次“E-9会议”于2008年3月在印度尼西亚巴厘岛召开，会议的主题是“促进教师教育与培训”。教育部副部长陈小娅率团出席会议，并作了题为《中国中小学教师发展：聚焦农村教师》的主题发言。所谓“E-9”，是指孟加拉国、巴西、中国、埃及、印度、印度尼西亚、墨西哥、尼日利亚和巴基斯坦这九个人口大国。它们的总人口超过世界的一半，文盲人口占世界的72％，全世界一半以上的未入学儿童也都集中在这些国家。“E-9会议”不仅直接推动这些国家落实本国的承诺，而且“E-9”国家的全民教育经验对世界各发展中国家都有极为重要的借鉴意义。
3．全民教育全球监测计划
这项计划是在“宗滴恩大会”上提出的，目的在于通过评估推动全民教育的进程。这项评估计划分两期进行：1996年6月进行了“全民教育10年”行动计划的中期评估，并发布了评估报告《安曼的重申》；2000年所作的是对“全民教育10年”的总结性评估。评估工作从1998年开始，耗时3年，是世界历史上一次最大规模的教育评估活动。这次评估选取18个监测指标，分“国家全民教育进展评估”、“地区及分地区评估”和“全球评估”三个层次进行，最终形成了《达喀尔行动纲领》并于2000年在“全球教育论坛”上由联合国教科文组织正式发布。评估结果表明：在全民教育计划实施10年后，全球分化成“三个教育世界”，即进步中的“第一教育世界”、处在停滞状态的“第二教育世界”和受危机或武装冲突影响而出现倒退的“第三教育世界”。《达喀尔行动纲领》据此调整世界全民教育行动计划，重新确定了2015年之前达到的六项目标。这六项目标包括：（1）扩大和加强整个幼儿保育和教育工作，尤其是最易受伤害和处境不利儿童的保育和教育工作；（2）确保到2015年所有儿童，尤其是处境困难的女童和少女，都有机会免费享受良好的初等教育；（3）确保所有青年都有机会参加传授实用知识和生活技能的课程；（4）到2015年使成人(尤其是妇女)的识字水平提高50%，并使他们在接受基础教育和进修教育方面享有平等机会；（5）到2005年消除初等和中等教育中的性别差异，到2015年实现性别平等；（6）提高教育质量，使全民教育取得重大成效，这主要体现在识字、计数和必要生活技能的掌握上。为确保这六项目标的实现，联合国教科文组织每年都要发布，对全民教育提出咨询性评估意见。其意见不仅帮助各国政府了解世界全民教育的进程，并据以调整本国的基础教育政策，还为相关国际组织和国家实施教育援助提供决策依据。
三、责任与义务：高质量推进全民教育
1．中国始终站在世界全民教育的潮头
“全民教育”一经提出，就得到中国政府的积极响应。1990年3月在泰国宗滴恩召开的世界全民教育大会上，我国派出国务委员兼国家教育委员会主任李铁映率团出席大会。李铁映当选为大会副主席，并与来自155个国家、33个国际组织和125个非政府组织的1500名代表共同见证了《世界全民教育宣言》签署过程。此后，历届全民教育国际会议都是我国履行承诺、展示成果的重要舞台。2001年8月，我国还承办了第四次“E-9会议”，这是我国自恢复在联合国教科文组织合法席位以后首次举办的部长级会议。会议的议题是“用远距离教育和新的信息与传播技术促进基础教育”，会后发表了《北京宣言》。2005年11月，我国又成功举办了第五届“世界全民教育高层会议”。这次会议由中国政府与联合国教科文组织合作主办，世界银行、儿童基金会、开发计划署、人口基金、粮农组织、艾滋病规划署等专门机构协办，议题是“扫盲与农村教育”，来自世界各国的41位教育部长及许多重要国际组织的代表出席会议。会议期间还举办了“联合国女童教育计划技术工作会”、“第三次消除童工现象圆桌会”、“快车道计划合作伙伴会”以及“中非教育部长论坛”，通过了《联合国教科文组织第五届全民教育高层会议公报》，即《北京公报》。中国积极支持并参与世界全民教育的行动，不仅展示了一个负责任大国的风范，也表达了中国全面推进全民教育的决心与信心。
2．“两基”为世界全民教育树立了典范
在我国，“两基”（“基本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”）历来是教育事业的“重中之重”。它所蕴含的民本思想不仅很好地诠释了全民教育的宗旨，而且它所取得的辉煌成果和丰富经验也为其他国家尤其是发展中国家的全民教育起到了有益的示范作用。表现在：一是“两基”与全民教育全面接轨。“两基”与“全民教育”目标一致、任务重合，因而“两基”目标的实现对推进全民教育发挥了关键作用。2000年，中国政府向世界庄严宣布：我国已经初步实现了预定的“两基”目标，这也标志着“全民教育10年”行动计划在我国得到了全面落实。2007年11月，中国政府再次宣布：我国如期完成了西部地区的“两基”攻坚任务。这同样标志着“全民教育15年”行动计划在我国实现了时间过半、任务过半。二是建立健全法规体系。早在1986年我国就颁布了《义务教育法》，1988年国务院又颁布了《扫除文盲工作条例》，这使得全民教育在中国一落地就在规范的法律框架内运行。不仅如此，我国还十分重视弱势群体义务教育的立法工作，提升了全民教育的层次。如1994年国务院颁布的《残疾人教育条例》，1996年原国家教委颁布的《关于进一步加强贫困地区、民族地区女童教育工作的十条意见》，2003年教育部等六部门颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等。三是建立农村义务教育经费保障机制。2003年，国务院发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)政策；2006年，我国重新修订《义务教育法》，落实了免费义务教育政策。我国“两基”目标的实现，生动阐释了全民教育的重要意义；而全民教育在中国的成功，同样也鼓舞了其他国家特别是发展中国家推进全民教育的信心。
3．推进高质量的全民教育任重而道远
全民教育是一个全球性的大课题。我国要在2015年高质量实现全民教育目标，除了要面对各国共同的难题外，还要面对来自国内的严峻挑战。一是农民工子女义务教育问题。近年来，随着城市化的加快，进城务工人员逐年增多。据统计，我国农村进城务工人员大约有1.5亿人。他们的子女随父母迁往城市的约有600万人，留守农村的则达到2200万人。他们中适龄儿童的义务教育问题，是近年来困扰政府、学校、家长及社会各界的一大难题，也是2015年能否落实“消除教育差异”目标的关键所在。二是义务教育均衡发展问题。长期以来，我国基础教育采取非均衡发展策略，使得教育资源不断向政治、经济、文化的中心地区集中，向高等教育集中，向重点学校、示范学校、实验学校集中。只有深化公共财政体制改革，重建义务教育资源均衡配置新机制，努力缩小区域之间、层次之间、学校之间的发展差距，才能实现真正意义上的全民教育。三是义务教育的“择校”及乱收费现象依然存在。“择校”现象源于我国的重点校制度，长期推行以培养少数“尖子”为目标的精英教育模式，使经费、生源、师资等向重点学校、重点班倾斜，最终形成了等级化的公立学校及同一学校的等级化班级。如何有效遏制择校和教育乱收费现象，是当前面临的重要课题。四是“应试教育”依然盛行。在高考指挥棒下，提高升学率在我国已经成为包括学校、家长、学生、教师乃至政府在内一致奋斗目标。一些学校和教师随意延长学生学习时间，大搞“题海战术”，大办补习班，用频繁考试威逼学生学习，采用加班、加点、加压的办法加重课业负担，学生的主体性受到严重漠视。这些都与素质教育格格不入，也是世界全民教育的宗旨所不允许的。