《安全生产法》的能与不能

作者：郑尚元    文章来源：现代职业安全
我国事故预防与处理领域的重要法律
上世纪90年代初，我国就颁布、实施了《矿山安全法》，该法应当属于我国事故预防与处理方面的第一部法律；然而，该法仅就矿山生产之事故预防与处理作出了相应规定，适用范围偏窄。颁布一部适用所有生产经营单位（用人单位）的事故预防与处理方面的法律一直是相关部门及相关工作人员的追求。《安全生产法》曾于1994年7月《劳动法》颁布前就着手起草，但直到2002年6月29日，该法才出台。关于该法的名称、该法的定位，该法的法律术语使用等等，各方都曾有过争论和置疑。但不论《安全生产法》存在多少瑕疵，该法颁布、实施的正面意义毋庸置疑，问题在于如何使这部法律在社会生活中得到贯彻执行。
《安全生产法》的硬化及与其他法律的协调
目前，法学界存在这样的观点，即将法律划分为软法与硬法，其划分标准目前尚未形成统一认识。但是，软法概念的提出，留给人们这样的印象——被划入软法的法律，多为社会认知度低，法律实施难以到位的法律。《安全生产法》颁布、实施以来，多为从事“安全工作”，即在生产经营单位从事事故预防与处理工作的机构和工作人员所认知，对于具有执法权的单位，该法自然而然成为其执法的法律依据。但是，该法的社会认知度低，社会成员甚至劳动者知之甚少，大多数社会成员对该法的了解几近于零。社会成员的法律认知，亦可称为法律意识，法律意识塑造的对象必须是大多数社会成员，或至少是可能适用该法之社会成员。如果连劳动者都不清楚《安全生产法》的内容，不清楚如何运用这样的法律武器保护自己，那么，该法自然成为软法，不管其中规定有多少公法规范的内容，其实施必然大打折扣。因此，《安全生产法》的硬化是长期的任务，一方面需要大力宣传引导，另一方面，要使该法内容更加充实具体，更具可操作性，这种可操作性不仅针对行政机关，而且应针对广大劳动者。
生产经营单位是否能够不发生事故、少发生事故，严格意义上讲，并不是生产安全监督管理部门一家的事业，而是全社会的事业；同样，预防事故的发生以及事故的善后处理也并非以《安全生产法》为惟一法律依据，而须与其他法律制度相协调。例如，《安全生产法》颁布实施以来，即便是从事生产安全监管工作的人员，又有多少人既熟悉《安全生产法》，又熟悉与其密切相关的其他法律？如《劳动法》、《工伤保险条例》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《公司法》及相关企业法、《矿产资源法》及相关法律、公司（企业）登记相关行政法规、《刑法》、《刑事诉讼法》等等。如果从事生产安全行政执法工作，仅仅知道《安全生产法》的相关条文就可以认为自己懂法，那将使《安全生产法》更加软化。因此，从事生产安全行政执法的工作人员法律意识的提高，以及安全生产法律与其他法律的协调与配套实施，才能使安全领域法律制度的执行更具刚性，制度本身更加硬化。
职业安全卫生法律的实施障碍
近些年来，我国相当多的法律起草由行政部门操作，单纯从业务角度分析，行政部门直接起草法律草案应当更能贴近实际，法律可操作性会更强。但是，受部门利益及其他不当因素影响，我国现行法律中，有些法律沾上了部门利益，即法律制度创建的目的不在于梳理社会关系，而是在于为部门利益寻求定位。法律不为所有适法主体所运用，却成为行政部门的权杖。一些行政部门想到的是法律制度中的行政处罚权的创制，至于法律的理性与法律制度实施的社会效果并不是其第一考量。客观地讲，上述因素使得法律制度本身在人们心中打了折扣，换言之，法律制度的水分增加与刚性的减弱成为制度实施中的障碍。
应当说，我国现行有关职业安全与卫生领域的法律法规众多，全国人大常委会颁布的法律就有三件，《矿山安全法》、《职业病防治法》与《安全生产法》，至于国务院行政法规和地方行政法规数量更多；然而，这么多的法律法规仍然难以遏止事故与职业病的大量发生。目前，需要针对职业安全卫生领域法律实施所遇到的障碍进行排查摸底，哪些问题属于通过强化现行职业安全卫生领域法律制度的实施是可以解决的，哪些属于现行法律无法解决而需要寻求其他途径解决的；如此才能使法律制度的实施逐步到位，才能树立法律制度在人民群众心中的刚性。例如，非法开采的小煤窑是矿难发生的重大危险源，如适用《安全生产法》在某种程度上属于助长这种违法现象滋生的因素；还有官煤勾结问题，显然不在《安全生产法》的调整范围，而是廉政建设与反腐败的问题。这些现象与矿难发生有直接关系，通过统计数字可以向高层澄清其中利弊，而由其他部门，如纪检部门、检察机关介入，则明显好于生产安全监管部门的事故调查与处理。属于安全技术、设施落实不到位的，没有按照国家相关标准执行职业安全卫生标准的，这些问题属于《安全生产法》等职业安全卫生法律制度执行的问题，其他部门则不能介入。至于重大事故后“责任事故罪”的定性问题，首先应定性是否属于“安全责任”，如属于“事故瞒报”、“放弃救援”、甚至存在灭绝人性的矿难回填或擅自处置遇难职工尸体等现象，事故调查处理机构应急速移交司法机关处理。关于矿难的赔偿与补偿问题，笔者一直主张寻求工伤保险救济途径，如工伤保险基金不能到位则属于相关部门的职责没有落实的问题，不是该制度本身的问题。因此，该领域问题的澄清有利于包括《安全生产法》在内的所有职业安全卫生法律法规的实施。
违法采矿之法律责任及其追究
不少学者与官员对于非法采矿所导致的矿难问题有较深刻认识。笔者将违法采矿所导致矿难的法律责任追究分解为两个层面：
其一，违法采矿之违法定性问题。矿产资源属于国家是宪法所确认的，矿产资源既属于当代人，也属于后世人，我国现行《矿产资源法》与《刑法》对于矿产资源的保护不能说没有相应对策。矿产属于全民财产，采掘全民财产除缴纳资源税之外，其利润应当上缴国家。由此可见，目前众多“矿老板”利益的不正当性是毋庸置疑的。至于非法开采，《刑法》第343条规定，应当追究相应的刑事责任。笔者认为，我国矿产资源开采领域刑罚偏轻，盗窃几千元都已成罪，而盗掘国家矿产，自己获利丰厚，却常常逃避惩罚，法律的正义在该领域显得异常不正义。因此，应当由公安、检察机关直接侦办非法开采犯罪。
其二，非法开采导致事故发生。现在常常按照正常企业发生事故一样，进行事故调查处理，正如不少学者指出，某种程度上是在助长歪风邪气。笔者主张，凡是非法开采导致人身伤亡的，应当直接由公安机关侦办，与非法开采罪并案侦查，发生伤亡事件，应当以过失致人死亡罪数罪并罚。如此重典，才能够遏止乱采滥挖现象，遏止非法开采小煤窑事件的发生。官员参与非法开采应当加重处罚，如此，我国的矿山开采秩序始能规范。此外，部分国家资本无法展开的小规模的矿山开采，应当采取招标方式，在确保国有资产不流失，并经地方人大投票决定之后，由民营资本介入，缩小行政审批的范围和权限。(安全文化网)