从现实情况看，“十二五”改革所涉及的基本问题都是结构性问题，都需要在结构性改革的框架内完成。比如，新阶段的经济增长方式转型已不能就经济而论经济，而是要综合性地考虑经济增长所依赖的社会环境，考虑政府在经济增长中所扮演的角色。再比如，新阶段的社会体制改革是以人的全面发展为中心建立发展型社会体制，而人的全面发展既与经济体制改革相关，也与社会体制和行政管理体制直接相关。按照结构性改革的要求推进“十二五”改革，必须注重政策与体制的配套、注重体制与体制的配套、注重增量改革与存量改革的配套。为此，以发展方式转型为主线启动“十二五”改革就显得尤为重要。

　　以发展方式转型为主线，全面推进经济体制改革、社会体制改革和行政管理体制改革，加快对外开放相关领域改革，在进一步完善市场经济体制、充分发挥市场在资源配置中基础性作用的同时，加快建立公共服务体制，加快建设公共服务型政府，形成有利于扩大内需、增强经济社会可持续发展能力的基础制度，形成与经济大国相适应的对外开放政策与战略体系，为探索有中国特色的公平与可持续发展模式提供体制机制保障。

　　1. 以经济增长方式转型为主线推进经济体制改革

　　以经济增长方式转型为主线，以扩大内需为总体要求，以调整经济结构为中心环节，以深化市场化改革为基本路径，微观基础与宏观体制改革并重，集中解决制约可持续增长能力深层次、关键性的体制性矛盾，实现企业、要素价格、财税、金融、收入分配等领域改革的新突破，实质性地扩展市场配置资源的范围，营造公平竞争的市场秩序和市场环境，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为2020年建立完善的社会主义市场经济体制奠定坚实基础。

　　2. 以适应社会公共需求转型为主线推进社会体制改革

　　以适应社会公共需求转型为主线，以促进人的全面发展为目标，构建适合中国特点的发展型社会体制和社会政策体系，建立实现城乡基本公共服务均等化的体制机制，在形成发展型就业体制、建立重大利益协调机制上取得新突破，为促进就业、扩大国内消费创造良好的社会条件，形成实现公平正义、社会和谐的基础制度框架，开创社会和谐稳定、全面进步的新局面，为2020年中国成为消费大国、人力资源强国和创新大国奠定坚实基础。

　　3. 以政府转型为主线推进行政管理体制改革

　　按照十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，以政府转型为主线，加快转变政府职能，改革公共权力结构，优化公共资源配置，按照建立公共服务体系的要求推进事业单位改革，加强政府自身建设，实现公共服务型政府建设的重大突破，建立有效履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务职能的制度保障，为2020年基本建成有中国特色的行政管理体制框架奠定坚实基础。

第十二个五年规划将重视调整经济结构

核心提示：中共十七届五中全会15日在北京召开。中国的决策者开始讨论今后五年的政策蓝图——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。调整经济结构、自主创新、改善民生、节约资源、环境友好等转变经济发展方式的要素，在此次会议上均有提及。

中新社北京10月15日电 中共十七届五中全会15日到18日在北京召开。中国的决策者开始讨论中国今后五年的政策蓝图——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。此间观察家认为，在长达三十余年经济高速发展的当下，中国谋求转变发展方式当能造福亿万民众，达成全面建设小康社会目标。

自1953年迄今，中国已编制、实施了十一个“五年计划(规划)”。目前中国正在着手制定的第十二个五年规划的实施期为2011年到2015年。

通过实施这些五年计划(规划)，中国经济增速惊人。尤其是1978年改革开放之后，中国几乎每年都投下巨额投资以满足全球需求，它的GDP(国内生产总值)年均增长了近10%。

在即将结束的“十一五”期间，虽遭国际金融危机，中国经济依然保持了高速增长。根据中国国家统计局公布的数据，2006年GDP增长11.6%、2007年GDP增长11.9%、2008年GDP增长9.0%、2009年GDP增长9.1%。

期间，中国的固定资产投资总额从2006年的109870亿元人民币，逐渐攀升至2009年的224846亿元。

但受金融危机的拖累，中国的货物出口增速从2006年和2007年的两成以上，变为2009年的负16.0%。中国曾拿出4万亿元巨额资金、2009年新增9.6万亿元的天量信贷，用以刺激国内消费、抵御金融危机的冲击。

中国(海南)改革发展研究院院长、中国经济体制改革研究会副会长迟福林接受媒体采访时表示，“十二五”所处的历史背景和“十一五”发生了明显变化。外部环境的变化主要包括三个，国际金融危机带来的外部市场变化、全球气候变化、国际经济格局变化。同时，国内环境也发生了变化。以经济总量为目标的增长方式，同现阶段性的特征越来越不适应。

9月28日召开的中共中央政治局会议也指出，制定“十二五”规划，必须适应国内外形势新变化，推动科学发展，加快转变经济发展方式，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果；把加快转变经济发展方式贯穿于经济社会发展全过程和各领域，坚持在发展中促转变、在转变中谋发展，实现经济社会又好又快发展。

调整经济结构、自主创新、改善民生、节约资源、环境友好等转变经济发展方式的要素，在此次中共中央政治局会议上均有提及。此次会议还要求中共党员，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，使转变经济发展方式取得实质性进展。分析人士指，五中全会为“十二五”规划定调，这些均将涉及并有所强调。

国家发展和改革委员会副秘书长杨伟民14日透露说，目前中国政府已开始启动第十二个五年规划(2011年至2015年)的研究编制工作，虽然国际环境、经济格局、经济结构将会怎样变化目前还难以判断清楚，但无论世界经济如何调整和变化，中国决心对自身经济结构进行重大调整已成共识。

杨伟民在第三届中外跨国公司CEO圆桌会议上说，今后一个时期中国经济很难再维持2003年到2007年那种年均10%以上的高增长，经济增长面临新的挑战；中国长期以来社会发展滞后局面未得到根本性改变，社会和谐面临新的课题；中国改革的环境、改革的动力发生了很大变化，深化改革面临新的矛盾；在新的国际国内形势下，中国扩大开放面临新的考验。

杨伟民表示，面对新形势、新课题、新矛盾和新问题，今后五年要进一步调整发展思路：一是以增强经济发展的稳定性、协调性和可持续性为目标，推动需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构的全方位调整。二是以促进和谐社会建设为目标，把社会发展摆在现代化建设更加突出的位置，坚持民生为先，推进公共服务均等化，缩小收入差距，保障社会公平正义。三是促进人与自然资源之间的和谐，树立经济、社会、生态三者空间均衡原则，把经济效益、社会效益，生态效益放在同等重要位置，加快形成节约能源资源和保护生态的增长方式和消费模式，切实扭转生态环境恶化的趋势。四是以建立健全保障科学发展、社会和谐的体制为目标，坚持市场化改革方向，消除不利于市场基础性作用、不利于转变发展方式、不利于社会和谐稳定的体制机制障碍。五是以培育形成国际经济合作和竞争的新优势为目标，统筹国内国际两个大局，丰富开放的内涵，提高开放的质量，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，在更大范围、更广领域、更高层次上提高对外开放水平。

据了解，第三届中外跨国公司CEO圆桌会议由中国国际跨国公司研究会和联合国贸发会议、联合国开发计划署、联合国工业发展组织、联合国环境规划署、联合国全球契约组织等6个机构共同主办。

这是一个内涵丰富的表述 即将收官的“十一五”，中国在“保增长”的多重压力下，始终坚持调整和优化经济结构，为经济社会发展奠定了新的起点。

这是一个意向鲜明的信号 即将启程的“十二五”，经济结构战略性调整将迈出更大的步伐，迈向更广的领域。

“十一五”：迎难而上调结构　多管齐下显亮点

山东省临沂市罗庄区曾是有名的高能耗企业聚集地。近年来，罗庄区一手关停钢铁、焦化、水泥等落后产能企业，一手大力发展特色商贸服务业，重点培育多家循环经济示范企业。“十一五”期间，全区国内生产总值年均递增接近１８％，而万元ＧＤＰ能耗却累计下降超两成。

罗庄区的“一升一降”，正是“十一五”中国推进经济结构调整加快转变发展方式的一个缩影。

需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不够合理 改革开放以来，我国经济持续快速发展，但这种发展也付出了很大代价，经济结构不合理的矛盾逐渐积累。

淘汰落后和过剩产能、实施十大产业振兴规划、发展战略性新兴产业、扩大内需拉动居民消费、制定区域经济发展规划 “十一五”期间，尽管遭受国际金融危机冲击和自然灾害侵袭，中国调整和优化经济结构的步伐没有松懈。

５年来，我国投资、消费、出口三大需求增长更趋均衡。２００７年消费对经济增长的贡献率首次超过投资，成为“三驾马车”中贡献最大的一项。２００９年，消费对经济增长的贡献率由“十五”末的５０．７％上升至５２．５％，投资与消费增幅的差距有所缩小。

５年来，巩固和加强第一产业，提高和改造第二产业，积极发展第三产业，“三管齐下”的调控措施，使三次产业结构更加合理。经初步核实，２００９年我国第三产业增加值占国内生产总值比重由“十五”末的４０．３％上升至４３．４％。服务业对促进就业的作用愈发明显。

５年来，高耗能、高污染行业“红灯”频闪，国家以壮士断腕的决心，着力提升经济增长的质量和效益。“十一五”前四年，累计分别淘汰炼铁、炼钢、焦炭、水泥和造纸等落后产能２１１０万吨、１６４０万吨、１８０９万吨、７４１６万吨和１５０万吨。单位国内生产总值能耗下降１５．６１％。

５年来，西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等战略向纵深推进，区域经济发展逐渐呈现“雁阵齐飞”态势。统计显示，２００９年西部地区生产总值同比增长１３．５％，增速连续三年高于东部地区。

事非经过不知难。“在受到国际金融危机严重冲击的情况下，结构调整依然迈出令人欣喜的步伐，表明中国走可持续发展之路的积极作为。”清华大学国情研究中心主任胡鞍钢说。

调整步入“深水区”　“脱胎换骨”面临诸多挑战

成就令人欣喜，压力更使人警醒。

环顾世界，审视国内，“十一五”期间，虽然我国经济结构调整取得一定成效，但调结构面临的阻力和难度也在逐渐加大。

由于旧有的经济发展模式存在强大的惯性，“调而不快”甚至“调后反弹”的情况在许多地方依然存在。

步入深水区的结构调整依然面临着严峻的形势 目前，投资仍是拉动中国经济增长的第一动力，服务业增加值占ＧＤＰ的比重仍大大低于世界平均水平，单位ＧＤＰ能耗是世界平均水平的３倍，城乡之间、区域之间的差距仍然较大

从外部环境看，全球经济进入深度调整，外部需求的扩张短期内难以恢复到危机前水平。随着外需收缩，贸易保护主义加剧，曾经严重依赖外需拉动的中国经济减速的压力越来越大。

从内部环境看，原材料、土地、劳动力等生产要素成本的上升使低成本比较优势难以为继。而资源和环境游走在可承受的边缘，人口老龄化的逐渐到来，也使我国由传统劳动密集的优势向新优势的转变更为迫切。

更何况，目前我国在信息化没有完成的情况下，又面临绿色科技领域的挑战。传统产业领域，在节能减排技术改造没有完成的情况下，就开始面临发展低碳经济的巨大压力。

“总体来看，中国的产业仍处在国际产业链的低端，如果不能把握趋势加快经济结构调整，势必在新一轮竞争中拉大与发达国家之间的差距。”中国工程院院士、社科院学部委员李京文说。

“调结构”成主攻方向　“十二五”将迈向更深更广领域

国际上很多国家发展的经验表明，人均收入从１０００美元到１００００美元的发展阶段，正是经济结构变动比较快的时期。作为中国经济发展的新一个五年周期，“十二五”不仅是国际金融危机之后全球经济结构重构的关键时期，也是中国加快转变发展方式的攻坚之旅。

站在新的起点上，党中央高瞻远瞩，明确将经济结构战略性调整作为未来五年加快转变发展方式的主攻方向。这意味着经济结构调整将向更深更广领域进军。

面对内需与外需、投资与消费之间的失衡矛盾，扩大内需将成为“十二五”期间我国调整经济结构的首要任务。

大国经济增长应主要靠内需支撑。北京大学教授刘伟指出，我国居民消费率较低，未来可开拓的空间很大。真正启动内需，关键是提高居民的消费能力，这就需要调整国民收入分配结构，提高居民特别是中低收入居民的收入水平。

作为扩大内需的一个战略重点，“十二五”期间我国将借助城镇化进一步拓展持续发展的空间。

当前我国正处在城镇化加速阶段，蕴含着巨大的内需空间。据有关部门预测，到２０３０年，城镇化率将达到６５％左右，各类城镇将新增３亿多人口，这将为扩大消费和投资需求提供强大、持久的动力。

除了扩大内需，调整经济结构的关键，还在于加快调整优化产业结构。工业和信息化部部长李毅中日前透露，“十二五”我国工业领域的核心任务是以结构调整和转变发展方式为主线。其中包括重点培育发展节能环保、新能源、新材料、生物医药、高端装备制造业等战略性新兴产业。

此外，服务业将成为我国产业发展的一个“重中之重”。目前我国无论是生产性服务业还是生活性服务业都有着旺盛的市场需求，但服务业的供给能力和水平还难以满足这种需求，很大程度上制约着国内消费市场的扩大以及出口产品附加值的提高。如何变压力为动力，将是“十二五”期间的一个重要课题。

“调整将成为中国 十二五 规划的关键词。”　亚洲开发银行副行长劳伦斯 格林伍德指出，中国经济结构调整不仅是自身发展的需要，也有助于解决全球失衡问题。

面对国际金融危机影响的不断加深和国内经济社会结构性矛盾的凸显，改革面临前所未有的复杂性和艰巨性。顺利推进改革，需要从内外环境变化这一现实出发，合理安排好改革优先顺序。

　　1. 短期内亟待实现突破的改革

　　在经济体制改革方面，短期内应重点推进资源环境价格改革和垄断行业改革。从现实情况看，资源环境价格改革既有一个时机的问题，但更重要的是改革决心。当前改革的总体条件比较好，需要下定决心，力争在1～2年内取得实质性突破。

　　垄断行业改革和资源环境价格改革是紧密联系在一起的，资源环境价格管制一旦放开，垄断行业改革就应当加快推进。特别是在应对国际金融危机中，扩大国内投资需求，需要防止“国进民退”的倾向。为此，要以打破行政垄断为重点，尽快推进垄断行业改革，营造公平竞争的市场环境，力争在“十二五”初期取得实质性进展。

　　当前，中国就业问题突出。尤其是广大农民工和大学生的就业问题，成为全社会关注的焦点。今明两年，要着眼于解决劳动力就业问题，加大公共就业服务的投入，着力构建公共就业体系，以此为重点推进基本公共服务体制建设。

　　新阶段的财税体制改革要明确导向，以健全和完善公共服务型财政为目标，重点加快税制转型，把企业和居民过高的税收负担逐步降到相对合理的水平，进而在总体上解决财政税收的体制机制安排问题。目前，中国财政体制正处于转型的关键时期，需要在1～2年内加快推进，力争在“十二五”初期取得重大进展。

　　国际金融危机凸显中国金融体制改革的重要性和迫切性。一是金融市场化程度还需要进一步提高，尤其是利率市场化、汇率自由化程度需要与中国新阶段的国内外环境相适应；二是需要通过金融体制改革化解经济风险。如果能有效地防范金融风险，就能够在相当大程度上化解发展阶段拐点上的经济风险；三是优化金融治理结构。当前，如何建立有效的金融治理结构仍然是一个重大问题，亟须在“十二五”初步取得重大突破。

　　2. 中期内期待取得进展的改革

　　经济社会体制改革的推进，需要行政体制改革的跟进与支撑。根据十七届二中全会的布置，中期内应在明确行政体制改革基本方向的前提下，以建设公共服务型政府为目标，着力推进以行政体制内决策、执行、监督三权分设为要求的大部门体制改革。

　　事业单位作为全社会基本公共服务供给的主要承担者，基本公共服务投入产出效率取决于事业单位运行的实际状况。需要听取各方意见，统筹规划，以构建完善的公共服务体系为目标推进事业单位改革，加快基本公共服务均等化进程。力争在未来3年左右事业单位改革取得重要进展，为2020年建立比较完善的基本公共服务体系奠定坚实基础。

　　3. 中长期需要持续推进的改革

　　今后5～7年，是中国建立完善的社会主义市场经济体制的关键时期。在这个较长的时间跨度中，着眼于转变发展方式，需要加快推进国民收入分配体制改革、社会管理体制改革以及政府自身建设等方面的改革。在中长期中推进这几项改革，并不意味着这几项改革不重要、不紧迫，而是因为这几项改革涉及面广，难度较大，需要统筹规划。为此，“十二五”应对收入分配体制改革、社会管理体制改革和政府转型做出前瞻性、长期性的战略部署和体制安排，并力争在“十二五”全面推开。

　　表4.2 “十二五”改革进程安排