翼城县计划生育试点

翼城县计划生育试点对未来生育政策转变的意义

以生育控制为主要目标的我国现行生育政策形成于上个世纪70年代后期到80年代初，这是一个以严、紧为特征的控制生育的政策。在现行生育政策形成以后的大约20年的时间里，我国又形成了依据现行生育政策制定的各个地方的生育法规和《中华人民共和国人口与计划生育法》。根据这些法律法规，我国除了人口在1000万以下的少数民族实行普遍允许每对夫妇生育两个和两个以上孩子的较为宽松的政策以外，合计超过全国人口总数92%以上的汉族和壮族主要实行每对夫妇只生育一个和大部分地区允许农民第一胎为女孩的可以生育第二胎的政策。所以，现行生育政策是一个以“只生育一个”和“女儿户”为主要内容的控制生育的政策。

我国以控制人口增长为主要目标的现行生育政策是在一个特殊的历史背景下形成的。这一历史背景主要以计划经济体制、“文革”后期国民经济已经达到崩溃的边沿为特征和契机。在制订现行生育政策的时候，党中央就提出这是为20世纪末把人口控制在12亿以内实行的“一个历史阶段的政策”。1992年12月，党的14届3中全会确定了我国经济改革向市场体制转变的取向。20世纪末，我国加入世界贸易组织和经济迈向全球化。以及由于改革开放以来我国经济总量已经进入世界排名的前几位，标志着历史发展已经超越了产生现行生育政策的那个时代。特别是与1980年前后现行生育政策形成的时期已经绝然不同的是，“冷战”和大国封锁已不存在，经济全球化是一种发展趋势。我们的目标是要把我国建设成一个具有高度文明和法治的现代国家。进入21世纪以来，特别是党的16大和17大提出“以人为本”和建设和谐社会，开始以一个经济和政治大国走向世界舞台并在日益增长的国际关系中发挥积极作用。这些，都要求我们必须对计划生育制度和现行生育政策实施改革和转变。

从我国目前生育控制的实际出发，对以严、紧管制为特征的现行生育政策实施改革和转变，长期和最终的目标是同世界上其他国家一致，即放弃政府对公民生育权的具体约束和规制，中期目标是普遍允许一对夫妇可以生育两个孩子，近期目标是许可农民生育两个孩子。除了对我国生育控制政策的前景进行一般性的理论和逻辑研究外，已经实施了23年的山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”生育试点，为我们政策转变的近期目标即首先在农村普遍放开二胎的计划生育模式研究提供了一个难得的典型案例。

从1979年1月全国计划生育办公室主任会议到1984年中央7号文件颁发，除了一些少数民族地区以外，我国各地不分城乡地推行了只准生育一个的政策。7号文件以后，全国有为数不多的一些地方以“试验”的形式实行了普遍允许农民生育两个的政策。首先是1986年广东省人大6届常委会通过的计划生育条例，规定在全省范围允许农民普遍可以生育两个孩子。但是，根据1999年5月广东人大常委会颁布的《广东省计划生育条例》，将已经实行了13年的条例改变为“夫妻双方均属农业人口，第一个子女是女孩的”才允许再生育一个，实际取消了普遍允许农民生育两个孩子的政策。1985年到1988年，国家计划生育委员会将全国各地试行允许农民普遍生育两个孩子的试点调整为山西省翼城县、大同市新荣区、辽宁省黑山县、黑龙江省黑河市、浙江省武义县、山东省荣成县、长岛县、湖北省黄冈县、广东省南海县、广西壮族自治区龙胜各族自治县、陕西省勉县、甘肃省酒泉地区、徽县等13个单位。1989年那场政治风波后，社会上一些人将“生育二胎”试点与赵紫阳联系起来。此外，由于普遍允许农民生育二胎的试点难免会对其它执行严、紧的政策产生一定的干扰作用。所以，除了翼城县以外，其它绝大多数试点单位在90年代初中期就又都被所在的省区取消了（经过地方党委的努力与据理力争，甘肃酒泉地区在90年末又得以恢复）。所以，翼城县是我国从80年代中期以来能够一直坚持下来的、明确规定农民普遍可以生育两个孩子的、不可多得的一个试点单位，对于未来计划生育政策和模式的实证研究，具有不可替代的重要意义。

在上个世纪70年代后期形成以政府直接干预国民生育行为的严、紧生育政策的时候，由于都是从社会主义计划经济制度的视野观察问题，无论学界还是政府层面对于是否从严控制人口没有太大的分歧，但对于不分城乡地要求每对夫妇只生育一个还是允许农民生育两个，则有不同的看法。1979年中央政府提出“只生一个”的政策的时候，梁中堂教授就在同年12月份召开的全国人口科学讨论会上提交的论文和大会发言中对“一胎化”政策可能迅速造成我国人口老化、人口年龄构成倒金字塔和“四二一”家庭结构等后果进行了分析，同时提出“晚婚晚育、延长生育间隔”和允许生育两个孩子的控制方案。1984年，美国Susan Greenhalgh和John Bongaarts提出了允许生育两个孩子也可以有效控制中国人口过快增长的观点。因为政府一直强调生育政策的“敏感性”，特别是主管部门比较反感人们提出与现行生育政策有所出入的观点，甚至反对人们研究现行生育政策。所以，从70年代后期产生严、紧的生育政策以来，这一方面的研究不仅很少，而且大部分都是在内部和很小的范围进行的，研究者往往不敢直接以政策为题而是假以“人口学的发展”、“人口发展战略”、“人口控制方案”等为名，其研究论文或其它形式的成果得以公开发表或出版者极少。世纪之交和进入21世纪以后，随着国家改革开放和越来越宽松的社会环境，希望放宽和调整生育政策的主张与研究骤然增多起来，其中包括梁中堂、谭克俭、景世民的《现行生育政策调整的可行性研究》（1998），国家计划生育委员会政策法规司牵头的《未来人口发展与生育政策研究》（1999），张二力、王丰、顾宝昌等《关于翼城县和酒泉市实行“两孩”生育政策试点的情况》（2004年），以及穆光宗和陈友华各自在1999年，李建新在2003年，曾毅、桂世勋和田雪原等各自在2005年所做过的相关研究和提出的相近主张。

山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”生育试点是1985年经国家计划生育委员会和山西省委省政府批准，7月份在全县农村开始实施的，其政策的主要内容包括提倡晚婚、晚育和普遍允许生育二胎。由于和全国总体生育政策的鲜明对照，该试点从其诞生的那一时刻起就引起了政府部门和国内外学界的关注。尽管国家主管部门在一开始就要求严格限制在较小的范围，不准扩散，不准对外宣传报道，不准在面上交流。但是，国外还是通过各种渠道了解和报道试点的进展情况，美国人口学家田心源（H.Yuan Tien）、Greenhalgh，以及香港《华南早报》、美国《基督教科学箴言报》、瑞典国家电视台等在不同时期都介绍了试点工作的具体做法。国内的一些学者更是通过对该试点调查研究后的充分肯定来表达自己对国家生育控制政策的主张。试点工作铺开以后，新华社《国内动态清样》曾将试点工作的做法和效果向中央作了及时反映。1985年底到1986年初，国家计划生育委员会主任王伟派秘书王国强、北京大学张纯元、全国人大法工委王文等分别到该县进行了调研，其中王文的长篇调查报告以《推行计划生育的一个好办法》为题刊登在法工委的《情况反映》上，向中共中央、国务院和全国人大进行了汇报。1986年12月，国务院总理赵紫阳在全国计划生育工作会议上阐述了翼城县试点的作用和意义。1987年9月，国家计划生育委员会主任王伟考察了翼城县的试点工作并在该县主持召开了全国试点工作经验交流会议。90年代以后，关注和研究翼城县试点的文章增多起来，梁中堂的《关于翼城县试点情况的报告》（1993年12月）、李建新《山西翼城县“晚婚晚育加间隔”生育政策实施效果及思考》（1995年）、谢康的专著《晚婚晚育加间隔生育办法的可行性研究》（1995年）以及论文《翼城县晚婚晚育加间隔生育办法的人口控制效果初探》（1996年）和《从生育孩次递进比的变化看翼城县试行晚婚晚育加间隔的生育办法的人口控制效果》（1996年）、谭克俭的《翼城县实施“晚婚晚育加间隔”生育政策的经济社会效益探析》（1996年）、梁中堂、谭克俭、谢康的《翼城县“晚婚晚育加间隔”生育模式的效果分析》（1997年）、张纯元的《完善生育政策的曙光——对山西省翼城县试行两孩生育政策的思考》（2000年），以及1998年国家计生委法规司组织的课题组对翼城县的调研，1999年中国人口学会李宏规、张纯元两位副会长带队的由10多位人口学家组成的调研组的调研、2001年中国计划生育协会顾宝昌以及王丰、张二力等牵头对翼城县试点的调查，2004年4月国家计划生育委员会主任张维庆对该县的考察，2006年中国人民大学人口所刘爽等对翼城县的调研，都对该县试点工作予以肯定。

如果将20多年来政府主管部门和人口学界对翼城县试点研究的情况予以归纳整理，可以概括如下4点：(1)无论人口学家或者政府部门对翼城县试点工作的关注和研究，都是与全国的生育控制政策的前景与转变的选择相关联的，是把翼城县当作完善全国生育政策的一种可供选择的模式加以研究的。(2)几乎所有曾经到达该县调查的人都得出结论说翼城县的实验效果是好的，试点是成功的。（3）在关于翼城县试点作用和意义的认识上，可划分为两种观点，一是认为准许农民生育二胎是一种“群众拥护，干部好做工作”，能够比较好的控制人口的好政策，试点已经证明两种政策可以平稳过渡和合理衔接，主张全国推行这样的政策越快越好；二是也认为试点政策是好的，但在全国推行的时机不成熟。(4)翼城县生育“二孩”的试点已经经历了23年，现在回过头来看以前所有的调研和考察，一是试点本身就只具有阶段性特征，二是研究者往往本身仅属于调查研究的性质，或者因调查时一些事物尚未得到充分的发展，或者鉴于调查者的调研目的或时间安排的局限，都不是对试点单位进行的较为细致和全面的总结研究。