香港敏感的小贩管理问题

2010-09-02 12:51:00　来源:南方周末(广州)
香港微观
钱钢
有几位擦鞋匠,多年来未能获发牌照。政治取向不同的各政党多位议员竞相出来表态,一致力挺擦鞋匠
香港也有类似内地“城管与小贩发生冲突”的新闻。香港不叫“城管”,叫“贩管”,全称是食物环境卫生署小贩管理队。这些年在媒体上读到过几起恶性事件。当“贩管”检控无证摊贩时,逃跑的小贩,有人溺水身亡,有人被车撞伤。这两天的新闻是,有十名“贩管”围住一个涉嫌“阻街”的阿婆,阿婆跪地求情仍被拘控。七十岁的徐伯路见不平,挺身喝止,因一名“贩管”乱中跌倒,徐伯被指控袭击执法人员,被警方扣押,地方裁判法院判其“守行为9个月”(相当于一种警告),该判决饱受恶评。
小贩问题在香港由来已久。英国占领香港初期,大批建筑工从内地涌来,小贩亦跟随而至,沿街叫卖,路旁煮食,百多年前的香港,看上去就像“小贩城市”。严重的卫生问题出现了,特别是鼠患,而那时鼠疫是香港的死敌,所以政府从一开始就试图严管。最初管理小贩的是警察,警察的腐败也正是从那里发端。警察和三合会组织相互勾结,利用发牌、检控等环节,对小贩敲诈勒索,将法治变成牟利工具。
那个腐败年代,已成香港的遥远记忆(甚至可以说“一去不复返”了)。上世纪70年代后,包括反腐倡廉,港英政府的管制有诸多改善。小贩管理权由警方交市政局,2000年,交食环署。勒索小贩的事已很罕见,但欺负小贩的事今天仍时有所闻。报纸上有篇很有意思的专访,受访者黄先生的父亲曾是磨剪刀的小贩,而他自己是小贩管理队的成员,这位青年时代曾熟读左翼书刊的黄先生坦承:“做我这份工作,多多少少就是国家机器的一部分,有些镇压性质。”据他回忆,“更严厉地打击小贩,是在90年代中期开始”,而“对小贩的污名化和雷厉扫荡是高地价政策和地产霸权的结果”。
据食环署统计,截至2009年12月底,全港共有6513个固定摊位小贩牌照和678个流动小贩牌照。对香港这座曾经的“小贩城市”来说,这数目实在不多,更何况还在与日俱减。当制造业纷纷迁往内地,香港经济转为以服务业和金融业为核心的知识型经济,尊富崇贵的“中环价值”成为主流价值,小贩的生存空间就日益受到挤压。黄先生认为,规管是必要的,但他问道:“规管要到什么地步?我们要的社会到底是什么社会?为什么我们的社会不再敬重小贩自主劳动的尊严?这个都市到底是要有个性的自主社区生活,还是要无头无脸的样板国际大都会?”这两年金融危机,为纾解民困,香港政府又恢复向“雪糕仔”、擦鞋匠发放经营牌照,甚至还给一位小贩颁发了养猴牌照———因为这位阿伯要以猴子招徕顾客,销售土药“疳积散”。有关小贩的新闻,每每勾起香港人十分复杂的情感。毋庸讳言,在许多人的怀旧情绪里,潜藏着对贫富差距扩大的忧虑。而我注意的是,在香港,解决冲突的机制是什么?我发现,每当小贩问题成为焦点,媒体、社团、政党、议员都会发表大量意见,包括“贩管”本身。那位接受媒体访问的黄先生,就是“贩管队”的工会领袖。有时食环署在接到市民投诉时,将责任推给前线执法人员,“贩管”的工会也会站出来替自己说话。
这是香港社会的成熟之处:有较完善的监督与对话渠道。在中环闹市,有几位擦鞋匠,多年来未能获发牌照。政治取向不同的各政党多位议员竞相出来表态,一致力挺擦鞋匠。电视还直播区议会的辩论,整整一个半天,大家都以大同小异的动情语言,呼吁政府为擦鞋老人发牌。从这个意义上也不妨说,敏感的小贩问题,成了政治人物“亲民秀”的机会。其实这也是历史形成的现实。毕竟,这里的舞台,对于有志从政的人是小了点。
(作者为传媒学者)
我国著名宪法学者、中国政法大学教授蔡定剑因病于11月22日凌晨在北京逝世。下文节选自他的遗作《城管与小贩战争如何终结》，文中，蔡定剑教授指出——
以人为本　才是城市管理的意义所在
人民政协网 www.rmzxb.com.cn        日期:2010-11-29 09:00           字体显示：大中小【查看评论】
“城管来啦！”顿时路边的小摊主如惊弓之鸟，推着车或卷起商品四散奔逃，穿着制服的城管队员包抄追上，把商品打翻在地，把经营商品的小车或工具在与小摊主的争抢中扔上城管的卡车，城管开车扬长而去，留下的是小贩的哭喊和过路行人愤怒的眼神。
这是21世纪，中国城市在走向“现代化”中，城管执法最典型的一幕！
我们不知什么时候、从哪个城市开始，根据什么精神，很多城市实行“无摊贩”的城市政策。于是成立城管综合执法大队的任务之一就是打击无照摊贩，但是，几乎很少有政府部门给街头摊贩发放经营许可证。消灭城市街头上的摊贩就变成了一场场“猫捉老鼠”的游戏，从而造成了政府与城市边缘人群的尖锐对立。要让城市没有街头摊贩，谈何容易？于是，城管不得不使用暴力手段来驱赶摊贩。而暴力执法，又严重玷污政府的形象。
世界各国在工业化、城市化的过程中都会出现大量人口涌入城市的现象，但都没有像中国一样建立城管来对其的经营加以管制和取缔。就是在我们所说的那些最发达的工业化的城市，例如纽约、巴黎等都是世界著名大都市，也没有完全取缔小商贩，而是把小商贩纳入到有序的城市管理之中，诸如有的城市给其发照，有的给其设置摊点。在曼哈顿，政府采用政府许可的这种管理模式，但却没有丝毫限制民众的经营自由。在很多地方，尤其在一些底层人群的聚居地，到处都是出售鲜活产品的小商小贩，还有人经常在地下通道和广场唱歌，演奏音乐。此外在周末，有些地方被专门开辟出来出售各种商品，例如跳蚤街。同时政府也允许人民在其庭院中出售其旧的物品，通常被称为是庭院销售(YardSell)。有人可能认为这样城市很乱，但这才正是这种大都市的魅力所在，正是吸引游客的原因。至于在新加坡、泰国、印度这样的发展中国家，政府同样采取的是一种保障居民销售权的管理模式，居民虽然需要申请或许可，但申请的门槛是很低的。在新加坡的食城，只要居民申请就可以得到一个摊位经营，有登记管理和服务，没有强制和暴力。又如在泰国，其以夜市闻名，其开辟整条街为夜市，方便民众同时也吸引了大量游客，为一大景观。
中国正处于市场化的进程中，采取取缔小商贩的政策是不明智的，甚至可以说是疯狂的。其实，在当前中国城市化过程中，小摊贩的存在有极强的现实社会需求。一方面，他们为市民带来了价廉物美的服务，小商贩主要提供各种时令新鲜水果和蔬菜、快餐小吃和小纪念品等。很多市民非常愿意在下班的路上买点新鲜蔬菜和水果回家，而不必去集市或超市，又方便又省钱，市民的这种强烈需求是小摊贩存在的重要理由。另一方面，小摊贩为千百万没有太高生存技能的人提供了饭碗，一些大城市因此可能会解决几万人甚至几十万的就业。再有，小摊贩的销售还大大丰富了市场，降低了城市的物价，也为很多农产品找到了市场。记得上世纪90年代初以前，西瓜大量上市的时候，北京到处是瓜摊，西瓜便宜得很，晚上热，人们出门抱一个西瓜吃起来解暑。这是一种多好的良性循环——老百姓可以随时方便地买到便宜的瓜，又大大刺激了消费；小瓜摊主依此得以谋生，他们说一个夏天的生意足可以赚足一年的钱，而瓜农的瓜不愁没有出路。然而，前几年北京媒体却报道，一个枣农把自家的枣拉到北京市里卖，到处被城管驱赶、罚款。最后没有办法，枣农一气之下把枣倒进了河里。
一个城市、一个社会，如果其确立的秩序不是为了人，不是以人为本，那种秩序是没有丝毫意义的。城市的秩序是与城市活力、与人的需求相结合的。所以我很欣赏一句话，“为了人民管城市，而不是为了城市管人民”，这样的城市管理才是有意义的，这样确立的秩序才是有价值的。所以城管的出路，消除城管与小商贩的冲突，根本上要求政府转变管理观念，真正转变到为了人民管理城市的理念上来，只有这样才能建立正确的执法目标。所以应当取缔对小商贩的管制，消除“无商贩城市”的观念，取消许可，即便有许可也不是为了限制，而是更好地为人民提供服务。政府执法的目标决不能走向加强暴力，那些呼吁要通过加强立法，使城管合法和让城管变成第二警察的思路是行不通的，因为这样的路是与人民为敌的道路，是加剧政府与老百姓矛盾冲突的路，这样的执法是与人民根本利益背道而驰的。
没有人说城市不需要管理，也没有人说街道不需要秩序，取消城管执法不是不要城市管理，问题是怎么管。城管的不合法性在于，它为了实现取缔“无照商贩”的城市政策，而不得不采用暴力执法的手段。这就使得它的执法目的偏离了宪法基本权利保护的原理，即政府无权剥夺公民的基本生存权和经济自由权。保证公民的生存权是人权的核心价值，也是任何政府一切活动的基本目的。政府没有权力取缔公民的个体经营方式，政府对个体商贩的管理是服务性的，而不是限制、取缔。我的建议是:要像废除《城市流浪乞讨人员收容审查办法》一样废除城管，对街头小商贩、地摊采取开放政策，把它当做就业和商业发展的一部分，可以在商务部门下建立城市服务管理机构，实行低门槛登记制的服务管理制度，为小商贩提供在适当的地点、适当的时间进行经营的服务，仅此而已。这才是城管的出路。