地方行政行为中的潜规则：形态、风险及其整治

2008-10-14  中共浙江省委党校学报
郭剑鸣
作者简介：郭剑鸣,浙江财经学院财政与公共管理学院教授，政治学博士。本文受广东省人文社会科学重点研究基地汕头大学地方政府研究所重大招标项目（06JDXM81001）资助。
摘要：潜规则是相对于以法规为核心的显规则而言，又严重侵蚀显规则权威的成例。在我国地方行政行为中，潜规则的滥用是行政失序、失效的主要乱源。整治潜规则是实现法治国家、依法行政和有效行政的一条基本进路。
关键词：地方行政；潜规则；整治
中图分类号：D5235   文献标识码：A   文章编号：1007-9092(2008)02-0036-07
人们常用“上有政策，下有对策”来形容我国地方行政过程中存在的潜规则现象。其实，在我国特有的传统人情文化土壤和现实转型社会通存的规范缺损的双重环境烘托下，寄生在我国正式行政规范中滋扰地方行政过程的潜规则，不论是在发生的动因、存续的形态，还是在衍生的政治风险方面都要复杂得多。它们侵蚀正式规范的权威、滋生政治腐败、扰乱行政秩序、阻碍依法行政的进程。因此，要洞察、理解和改善我国的地方行政过程，就不能只注重正式行政规范的建设而漠视行政潜规则的整治。
一、对行政潜规则的界定
说起行政潜规则现象，人们的感触往往多于言表。主要是对潜规则的认识，在市井和学术界都还没有定论。潜规则作为市井的谈资，由来已久，但学界对潜规则的专门研究却深入不够。综合起来，目前对潜规则的界定主要有四种观点：
其一，“陋规”说。吴思先生最先用“潜规则”来概括历史政治中的“陋规”，强调“潜规则”的负面性质。他说：“在中国历史上的帝国时代，官吏集团极为引人注目。在仔细揣摩了一些历史人物和事件之后，我发现支配这个集团行为的东西，经常与他们宣称遵循的那些规则相去甚远。真正支配这个集团行为的东西，在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性，构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。我找不到合适的名词，姑且称之为潜规则。”①他认为这些其实就是古人官场所特指的“陋规”。“陋，自然不好明说，说起来也不合法，但双方都知道这是规矩，是双方认可的行为准则，是彼此心照不宣的期待。”②
其二，对应说。认为潜规则是与显规则相对应的概念，是指在组织正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，在一定范围内实际存在的某些不成文的，一般人（局内人）难以或不愿明确概括但又获得普遍认可和遵循的规则，它在较大程度上影响和支配着组织人的行为和现实的管理活动。（王德应、张仁华：《潜规则的管理学思考》，《财贸研究》，2005年第3期。）它主要从潜规则滋生的领域上强调潜规则对显规则的寄生性和附着性。在没有显规则规范的地方和领域，也就无所谓潜规则，不论在该领域真正起作用的是什么规范。
其三，非正式说。明确潜规则与显规则的形式分别，认为潜规则是相对于正式规则而言。正式规则是那些法律、法规、规章、规定等成文的关于‘为’与‘不为’以及‘如何为之’的规范；潜规则则是那些虽无成文之规定却在实践中指导官员“为”与“不为”以及“如何为之”的另类规范。（彭云望：《潜规则生发机制及其遏制――兼论吏治规范》，《北京行政学院学报》，2003年第6期。）正因为非正式，它看不见、摸不着，无条文，有“潜藏的规则”之义。
其四，“暗流说”。主要从潜规则的负面约束力来理解潜规则的“顽症”特性。认为：“官场规则有显规则和潜规则之分。显规则是写在文件、规范、制度里的，往往是为了正确的目标而设定的，是维护官场清明的保证。潜规则则是在官场演进过程中形成的一股暗流，它裹挟着官员们按照自己的流向前进，一旦有人想逆它而行，就会有被吞噬的危险。”（汪宛夫：《官场潜规则与党的意志“中梗阻”现象》，《领导科学》，2004年第22期。）
这些认识分别对潜规则的形式、潜规则与显规则的关系以及潜规则的危害性进行了有益的探索，但现有的解释仍然较为模糊，一些基本问题还需要进一步明确和充实。例如，有没有不作为显规则的影子的“潜规则”存在？潜规则本质属性是什么？潜规则的形式究竟是一种心理状态，还是一种行为规范？支撑潜规则的约束力的基本因素是什么？行政潜规则与一般意义的约定、习惯有什么不一样的特征？如何看待潜规则带来的所谓效率、简便的益处等等。要完整地把握行政潜规则的含义，就必须回答这些问题，弄清“潜规则”的本质属性、形式结构、形成过程和功能效应等方面存在的基本特征。
从本质上看，行政潜规则是关于公权力运用和公共利益处置方式的非正式约定，而不是纯粹的私利和私生活的规范。任何行政潜规则都没有正式制度的确认，不论其是否起作用，也不论其是否有管理效能，合法性要件缺损是其根本属性。从形式上讲，行政潜规则是不成文的约定俗成，有的附着在显规则背后，有的完全是自在自为的，在没有显规则规范的领域，也可能有潜规则的影子。这时，它只是没有形式合法的“外衣”。作为一种私下约定，潜规则会随要约各方力量的对比变化而发生改变，从而进入新的潜规则均衡，因而，潜规则并非固定不变的。从结构上讲，潜规则和显规则一样有行为调节部分和违规惩处部分，只不过这个结构是隐藏在各行为主体内心的。从形成过程讲，潜规则是非合法交易的参与者多次博弈的结果，是特定时期行政行为参与人不断试错的经验积累。从功能效应上讲，多数潜规则与正式规则相抗，侵蚀显规范的合法权威，干扰正常的行政秩序，只是在显规则缺席的情况下，潜规则才有补缺的功能。
因此，可以这样认为，行政潜规则具有紧密的公权力关联性、不合法性、不成文性、集体和个体共束性、隐蔽性、沉积性、非主流性和危害性等特征。地方行政潜规则就是游离于地方行政法规与规章之外或与之相悖或与之相替的非正式制度；是地方国家机关及其公职人员出于地方社会或个体私利诉求、凭借行政资源、通过长期的利害计算和趋利避害抉择形成的关于公权力运用和公共利益处置方式的非正式约定；是一种基于稳固的内心认可而外在化的不成文的行为约束。简言之,它是暗中左右或影响公权力运用和公共利益处置方式的不合法规范。从中我们可以发现地方行政潜规则与行政法规、一般的约定俗成有着明显的区分。行政潜规则与行政法规虽然都与公权力、公共利益有紧密的关联性，但前者是其中不合法的、非正式的约定，而后者是其中合法的、正式的制度安排。行政潜规则与一般的生活及工作习惯在实用性和自发性上有共征，但两者也有质的差异。习惯生于民间，是民间生活和交往中生长出来的支配规范，属于私域的范畴；行政潜规则却主要生于政府间和官员之间的生活规则、交往规则和利益冲突规则，由于它具有紧密的公权力关联性，因而和行政法规一样属于公域的范畴。人们可以对民间习俗的演化持宽容的态度，但对衍生在地方行政行为中的行政潜规则却不可放任自流。
二、地方行政潜规则的典型现象与形态特征
（一）我国地方行政潜规则的典型现象
由于我国社会规模的超大性和地区发展的不平衡性，加之我国处于社会转型期和现阶段政府职能的边界还存在一定程度的模糊性，在我国各级地方行政行为中不可避免地会滋生出一些潜规则现象。下面仅从一些有代表性的潜规则现象来讨论我国地方行政潜规则的形态。当下，我国地方行政行为中值得警惕的潜规则现象主要表现为：
其一，公益处分中的“公地悲剧”和“搭便车”现象。“公地悲剧”是哈丁描绘的个体理性选择最终导致集体面对公益时的非理性结局，后来逐步演化为一些公共部门进行“外溢”性决策时的潜规则。我国也不例外。比如，在打假、环保、保护知识产权等方面，一些地方、部门表现出的地方保护主义、部门保护主义，宁愿让更大范围的公益受损，也不愿尽心履职，更不用说先出力、多出力。
其二，政策执行中的“阳奉阴违”和“打擦边球”现象。一些地方官员表面上并不排斥显规则，甚至可以说十分重视，大会讲小会提，并且不断丰富规则内容。但他们丰富显规则的目的却不是为了维护、践行显规则，而是为了用它装门面，说给上级听、社会看。还有的地方专挑显规则中有利、便利的部分宣传、执行，而对其中不利或不易执行的部分则避而不谈，或浅尝则止。
其三，行政重心选择上的“上行下效”现象。地方政府在确定发展什么、如何发展等问题时，一定程度地存在“唯上”现象，跟着上级政府或领导的喜好来制定发展规划。而一些上级政府和部门也喜欢用“不换脑子就挪位子”的潜规则来强化其权威，使得“上行下效”现象形成恶性循环。
其四，行政目标制定中的“好大喜功”现象。由于评价干部过于注重实绩，一些地方在上工程、搞项目时，已形成了要么不搞，要搞就尽可能做大的决策思维。不管是否有需要，也不管有没有能力支撑，总有做轰动效应的事的冲动。乡镇争县、市第一，县、市争省区第一，再往上目标定位就更高了。
其五，行政执法中的“不告不理”现象。不告不理本来是法院受理民事案件的原则，但现在一些地方政府的职能部门在履行其份内职责时，也习惯用这样的标准来确定其行为边界。形成了所谓的“三不管”的潜规则，即“群众不上访，不管”、“媒体不曝光，不管”、“上级不批示，不管”。
其六，行政方式上的“标新立异”现象。“新官上任三把火”这句反映古代官场行为风格的俗语，在现代行政文化里依然有市场。一些地方甚至将新官能否提出有什么新异的发展招数，作为判定其工作水平和能力的重要标志。新官为了在新的地方快速扎稳脚跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通过出台新政策，制定新规划来产生新政的局面，以便尽快地将地方发展走出旧班子的阴影。正如韦伯所谈及的政治合法性来源中的克里斯玛型一样，确有不少官员将自己的权威与个人的行为风格联系起来，仿佛新班子提不出什么新思路，就存在合法性的缺损。结果，每个新班子都有临危授命之感，不需要什么新招也非得弄出点新花样，这样才好交差。不管前任的功过是非，后人改变前任的思路和政策似乎是理所当然的事。
其七，“一年看，二年干，三年等着换”的任期现象。如果说“标新立异”现象是一些官员害怕前任的功绩阴蔽了自己的合法性的话，那么，三年为官只干一年的活，就是不甘于为别人“种树”的潜规则使然。一位县委书记曾形象地描绘过这一潜规则的作用机理。他透露说，“干部提拔使用是有周期律的。”“以乡镇一把手为例。他的提拔调动就像部队的步兵移防，先从小乡镇调到大乡镇，再从大乡镇调进城。什么时候该调动了，他心里很清楚。”假如一位干部31岁到小乡镇当乡长。从当乡长之日起，他就会想：“今天在这个乡当了乡长，按照调动规律，3年以后我就应该在这里当书记。”如果他34岁真的当了这个乡的乡党委书记，他实际上无暇考虑乡里长远的发展规划，因为“再过3年就要到大乡镇去当书记了”。如果他37岁被调到大乡镇，同样也不会认真思考乡镇的发展，因为“40岁就该进城了”。他还用该县修路的例子为这条潜规则作了附注。在干部调整后的次年，这个县几乎所有的乡镇都新修了路，而第三年乡镇换届，全县再没有哪个乡镇修路。因为“乡镇干部们都在等着换呐，根本没心思干正经事。”（周伟：《透视“政绩工程”：干部管理应建立科学考核体系》，新华网2004年3月22日。）
（二）我国地方行政潜规则的形态特征
虽然上述现象还不足以概括我国地方行政潜规则的全貌，但通过梳理这些有代表性的暗流，我们可以窥视出地方行政潜规则形态所具有的一些基本特征：
其一，从滋生的动力分析，我国地方行政潜规则具有明显的利益驱动性特征。这是遵循潜规则支配的受益性和拒绝潜规则约束的高昂代价的双向强制的结果。由于我国现行的监督制度基本上是重内轻外模式，对行政违规行为的查处主要依赖内部监督的成效，但内部监督的主体与对象同属一个体系，有相似的工作环境，难免被行政潜规则一体同化和约束。特别在地方知识和地方背景下，行政机构及其公职人员受潜规则约束付出的代价往往难以抑制其对潜在受益的渴望。上面所列之“公地悲剧”现象、“上行下效”现象和“不告不理”现象都属于利益驱动型的行政潜规则。
其二，从滋生的过程分析，我国地方行政潜规则大多是多次经验试错的结晶。在一定意义上，约定俗成就是经验试错的过程。行政潜规则的普及是一个不断外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子（比如老部下、同学、战友之间）内认可的一种处置公权力和公益的方式，但随着这个小圈子掌握的行政资源越来越多，并对圈子外的机构和个人产生强大的吸附力。而圈外成员开始并不明白圈内的潜规则，他们在向圈内靠近时可能采取显规则的模式。当他们如此一次次靠近失败后，其中一些人就会尝试另类方式探听和接受潜规则进入圈子分享资源。比如，那些热衷去“跑官、买官”的公职人员，并非一开始就采取这样的方式。地方政府在政策执行中的“阳奉阴违”现象也是多次经验试错后形成的认识。比如在执行减排这样具有明显外溢性的环保政策时，需要上下左右齐心协力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便车”的做法，就会稀释其他方减排的成效，“搭便车”就会产生“多米诺”骨牌效应推倒其他方做环保的信心，久而久之，一些地方在执行外溢性政策时采取雷声大雨点小的方式就成了该领域的潜规则。
其三，从存在的形式分析，我国地方行政潜规则多是对地方行政法律法规的变通。变通的目的就是怎样更简便、更有利为特定的地方、部门、团体乃至个人办事。在制度实施中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行改变原制度中的某些部分，从而推行一套未经合法程序变更的制度安排。变通后的制度与原制度有的仅保持着形式上的一致，有时则仅采用和原制度相同的话语系统，表面上受与这套话语相联系的意识形态等因素的约束（潘乃谷、马戎主编：《社区研究与社会发展――纪念费孝通教授学术活动60周年文集》（下），天津人民出版社1996年版，第1378页。，有时则断章取义，貌合神离。
其四，从滋生的环境分析，我国地方行政潜规则多是利用我国处于社会转型期所特有的制度漏洞而生长的。潜规则之所以能够附着在显规则背后，潜藏下来，很大程度就是因为显规则本身有缺陷。这些缺陷有的是客观环境制约的，有的是制度建设技术造成的，更多的是人为曲解的。比如，我国的行政法规有的方面搞“一刀切”，有的方面过于原则性，还有的方面又赋予地方过多的自由裁量权。无论哪种情况都极易催生行政潜规则。“一刀切”往往使显规则难以适合各地的实际，这就迫使地方去寻找变通的办法；过于原则性导致显规则含义模糊、操作性差，地方也不得不另定规则；而如果显规则赋予地方过多的自由裁量权就更不易控制潜规则的滋生。比如，地方行政目标制定中的“好大喜功”现象、行政方式上的“标新立异”现象和“一年看，二年干，三年等着换”的任期现象，就与我国现行的行政考绩机制、评价机制存在的偏失有关。
三、地方行政潜规则泛滥的风险
如上所述，行政潜规则是与公权力运用紧密相关的不合法、非正式约定，其中的绝大部分具有暗流性质。行政潜规则何以能在地方行政过程中滋生、繁衍，除了利益驱动和正式制度的缺陷等因素外，还在于潜规则内部有发达的激励和约束结构，其激励机制驱使那些遵循显规则屡遭挫折的群体和个体铤而走险，而它的强大约束机制则使交易各方不敢轻易违潜规则。如果听令这样的潜规则在我国地方行政行为中膨胀起来，将会引发诸多严峻的政治风险。这里就不赘述潜规则所产生的腐败、暗箱操作和利益集团等一般意义上的政治风险，而是专门从制度学意义上讨论潜规则对显规则的权威和政府合法性的挑战。
首先，行政潜规则泛滥会衍生另类制度环境，破坏正式制度的生长链。正常的行政秩序来源于人们接受正式行政制度的安排。制度环境好比是生成制度的土壤，制度环境不好就不能充分保证合乎大众理性的制度的创制和运行。正式制度是在公开、公正、民主和科学的程序环境中创制出来的，它保证了正式制度的合法性、有效性和科学性。而潜规则是非合法交易的参与者多次博弈的结果，它生成并运行于中国传统的由血缘、乡缘、学缘、业缘等非正式组织构成的人情网络之中，代表的是小圈子理性的意志，完全脱离了大众理性的监控。如果既有的行政潜规则得不到遏制，就等于认可了血缘、乡缘、学缘、业缘这些非正式组织拥有创制行政规范的合法性，由此，一个个地方和部门的小圈子、小团体都有可能成为创制规范的“土壤”，行政潜规则也将不断衍生和复制出来。行政潜规则的生长链和危害链都表现出明显的“正反馈回路”（恶性循环）特征。如下图所示：
在这种环境中，坚守显规则的环境也会被破坏，勇于抗拒潜规则的公职人员容易受到不公正的对待。例如，明朝官僚集团就试图清洗不遵守潜规则的“清官”海瑞，寻出的理由“是他不识大体，仅仅注意于节约纸张等细枝末节，有失巡抚的体统”等等。（［美］黄仁宇：《万历十五年》，中华书局1982年，第143页。）虽然行政环境今非昔比，但仍需知史而鉴今。
其次，行政潜规则泛滥将直接侵蚀正式规范的权威，形成多规则治理格局。潜规则的存在是对显规则体系的一种反动，它加大了显规则的运行成本。因为潜规则往往是对显规则的曲解、过滤和变通,使得好的政策或者政策中的核心精神难以落实。有学者解读说：“官场潜规则是党的意志在往下传达过程中层层出现的‘中梗阻’现象。”（宛夫：《官场潜规则与党的意志“中梗阻”现象》，《领导科学》，2004年第22期。）这不无道理。由于这种“中梗阻”现象的存在，显规则如果不想沦为摆设就必须与潜规则展开博弈，这必然会增加显规则权威实现的环节，比如多次的输出—检查—监督—反馈—输入的循环。特别是，当潜规则现象形成一定的气候后，显规则的发布往往难以立即引起社会的关注，也不会产生民众乐观的预期，因为他们要等潜规则的反应。在这里，显规则与潜规则的关系俨然是“坐皇帝”与“站皇帝”的关系，显规则到底能执行到什么程度要看潜规则反应的强度。这样的多规则行政格局不仅消解了显规则的权威，更让行政执法者和行政受众都无所适从，办事的行政官员无法充分地照章办事，社会及民众也难以指望正式制度的安排会给他们带来稳定的发展预期。行政失序由此会愈演愈烈，使国民本来就脆弱、后发的制度意识更加弱化。
再次，行政潜规则的泛滥会催生“亚行政”现象，损毁政府形象。著名社会学家贝克在谈到“亚政治”时曾表达过这样的意思，认为“亚政治”是政治系统失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把风险丢给政府，而政府需要为超出其控制的东西负责的现象。（乌尔里希•贝克：《风险社会》，译林出版社，2004年，第225页。）套用贝克的思想来解读潜规则的危害是十分贴切的。行政潜规则不是本来意义上的行政规范，却时刻约束着政府的行为，它象一股不断刺激和迫使公职人员偏离政治本来的宗旨而为少部分人谋利益的力量，在正式的行政秩序之外形成了一种“亚行政”或者说是“影子行政”，由于潜规则是隐蔽的、寄生的，它从来不用为所引发的不良行政后果负责，社会及民众无法找行政潜规则发泄怨恨，最后，这些帐都赖在显规则身上，由整个政府来“背黑锅”。从这个意义上讲，行政潜规则是对正式规范、合法政府和正常行政秩序的绑架。
最后，行政潜规则泛滥将冲破公正、公平、公开和公益这条系牢政府合法性的底线。潜规则的基本特征是不合法、非正式和暗流，它保护的是小圈子的利益，它提供的所谓便捷的行政效率是通过不公平的机会和手段获得的，其作用过程是隐密的，完全脱离了大众监督的视野。这与合法的政府过程所持的公正、公平、公开和公益立场针锋相对。依法行政是对公共权力的法律控制和对社会的规范化治理的结合，在法治背景下讨论行政，合法性、公开性和民主性是行政规范和行政行为有效的前提。如果行政潜规则肆意在公共部门弥漫，政府管理就不可能彻底地贯彻公正、公平、公开和公益的原则，最终危及到整个政府行为的合法性。
四、地方行政潜规则的整治路径
众所周知，即便是法治化的社会，由于社会的多样性与复杂性，也难免有大量的潜规则在发生实际的效用。我国还处于法治化中社会，滋生行政潜规则的环境更为复杂，整治行政潜规则的任务自然更加紧迫和繁重。如何整治行政潜规则？应该遵循制度生成和变迁的规律。行政潜规则也是一种规范、制度和秩序，根据制度变迁的一般原理，任何制度的成长都需要有一个路径依赖不断强化其价值，否则它就会在内卷化的路径闭锁中消解。（［美］道格拉斯•C•诺斯：《制度变迁理论纲要》，《经济学与中国经济改革》，上海人民出版社，1995年，第3页。）毫无疑问，行政潜规则的报酬递增和自我强化机制就在于公权力私用带来的巨大利益。解铃还需系铃人，整治行政潜规则就应该围绕断开公权力私用的环境链条这个核心问题展开。
其一，培育以合法性为内核的制度文化，破坏行政潜规则生长的文化环境。显规则与潜规则的本质区别就在于合法性问题上。何以会有那么多公共群体、公职人员和民众认可或被动接受没有合法性的潜规则？原因自然是多方面的，但关键一点还是合法性意识薄弱。合法性是现代民主社会演绎出的法律和政治概念，我国学术界虽然对此极为关注，但把拷问合法性作为一种工作和生活方式还远没有达到社会化的程度。加之，在我国传统文化中，修身重于建制，法的份量本来就轻，既有关于法的思考也多仅局限于“法天”、“法道”和“法先王”那种极具神秘意义的“合法性”，有一种自然接受朝廷行为合法性的心理积淀。在先天文化不足和后天努力不够的合力作用下，我国公民心中以合法性为内核的制度文化意识还很淡薄。作为公职人员，有相当一部份人的头脑中还没有形成从合法的边界上来讨论政治、行政、管理和服务问题的思维，还没有追问自身权力、地位和利益来源的合法性的习惯，还没有养成“对事不对人”的坚守制度底线的工作作风。作为一般民众，人们很少也没有条件去甑别政府行为中哪些是合法的，哪些是不合法的，哪些官员的行为是代表政府真实意志的行为，哪些官员的行为是他们私下意志的产物。这说明，在这些公职人员和民众的工作和生活中还没有把“合法性”问题放到应有的位置，还有认可行政潜规则、接受其行为结果的“沃土”。培育以合法性为内核的制度文化，一方面就是要在全体公民中树立以合法性为底线来评判和认可行政规范的效力的思维，而不是其逆逻辑，即以得利、有效、简便来评判和认可行政规范的合法性；另一方面要建立定期审查行政行为合法性的机制，任何行政潜规则都要通过行政行为展现出来，审查行政行为的合法性可以起到过滤行政潜规则的作用。只有这样，真正表达民情、贯彻党意、体现公共行政精神的显规则才能更硬起来，而那些隐藏的、私下约定的和假借政府名义的行政潜规则就会在合法性的拷问声中萎靡。
其二，完善行政监督体系，加快阳光政务工程建设，使行政潜规则无处隐身。行政潜规则之所以能长期隐藏于显规则身后，人们深受其害，又揪其不出，打它不着，一个重要原因就是我们对行政潜规则现象还存在监督死角，政务公开不充分。我国的行政监督制度虽然建立起了完整的内部监督和外部监督体系，但在权能设置上还存在内重外轻的弊端。有处置权、能掌握信息的内部监督体系因困于行政架构内，长期面临潜规则的渗透和包围，在监督查处潜规则现象时，往往动不了真格；而处于局外的外部监督体系又没有正式的处置权或处置权虚化，特别是信息不对称的阻隔，其监督的积极性难以调动起来。行政潜规则正是在这样一种内部打不痛，外部打不着的“温床”中孵化成长的。要强化监督，真正抑制潜规则的蔓延，必须让内外监督两个轮子都转动起来。行政内部监督体系要从隶属关系、人事权、经费等方面完全脱身于行政系统，不纳入地方行政架构，直接受命于国家监督机构，采取特派员的形式进驻地方，从制度设置上尽可能减少监督体系与地方利益、部门利益扯上关系，保证他们轻装履责。要在地方监督体系建立问责制，在经常发生随意违规、曲解规范、私定规则现象的地方，而监督机构又长期发现不了，处理不力的，要追究监督机构的责任。外部监督的能量要充分地挖掘出来。行政潜规则造成的危害最终都会转嫁到社会公众身上，社会公众最有监督行政的激情，但由于行政信息闭锁和沟通渠道不畅，他们往往不清楚哪儿受到了不公正的对待，更不清楚其背后的行政潜规则因素。因此，要发挥外部监督的作用，关键在于政务公开、信息对称、沟通渠道畅通和监督权利得到保障。当前，要抓紧在项目招标、土地拍卖与承包、食品医药检验、政府采购、社会保障、股权转让和干部提拔等最易被潜规则侵蚀的领域推进“阳光政务”工程，要建立全国信访信息系统，设立国家投诉受理中心，各地要充分利用政府上网工程或指定专门的大众媒介发布行政办事程序，党委宣传部门、政府的法制办和司法局要深入社区定期宣讲各种正式规范的精神。只有让社会公众对显规则充分知情，他们才知道如何去防范潜规则的侵害，并与之斗争，形成对潜规则的内外部监督夹击态势，行政潜规则藏身的空间才会逐步缩小。
其三，提高行政建范水平，规范行政自由裁量权的运用。无庸讳言，由于我国社会发展的不均衡性以及社会的快速转型特征，各地情况千差万别，社会建范的水平也不一，使得我国正式规范体系一定程度地存在“大方向、粗线条、高弹性”的问题。为了使统一的行政规范体系有更好的适应性，正式规范必须为各地行政管理和执法部门预留充分的灵活运用空间，设置必要的自由裁量权。但是，地方行政自由裁量权运用失当又往往是行政潜规则膨胀的“酵母”。因此，要遏制行政潜规则的泛滥就不能任由地方随意使用行政自由裁量权。规范地方行政自由裁量权要从两方面入手，一方面，要加强对显规则的适用性和合法性的调查，及时做好规章制度的立、改、废工作，缩短我国立法与司法解释的周期，提高显规则的科学性、时效性和可操作性，尽可能减少因显规则的滞后性、模糊性而令一些地方萌发行使自由裁量权的冲动。另一方面，要充分尊重各地的特殊性，在与地方实际关联紧密、普适性不高的行政建范领域，国家应向地方下放行政立法权，也可以说是扩大地方行政建范的自主性。与其让一些地方以“不合实际”的理由阳奉阴违地对待正式行政规范而另搞一套，还不如授予地方因地制宜的建范权，让地方按照阳光的程序，制定显规则。而一旦放权给地方建范后，就要紧缩地方行政执行的自由裁量权。潜规则最易在行政执行过程中发作，要设置更复杂的程序遏制住行政执行中私自变通、随意解释行政显规则的现象。
其四，进一步明晰政府行为的合理边界，防控行政潜规则的危害性越界放大。经过数次行政改革，我国的政府模式已走出了“全能政府”的阴霾，但对于哪些领域应该由政府履责？哪些事务应该由社会自治？还比较模糊。这客观上为公权力创设了更大的潜在寻租市场，也迫使私人行为保持着对政府行为的高度依赖，以及设租需求，留下了广阔的公（权）私（利）交易空间。我们知道利益驱动是行政潜规则生成的主要动力。政府权能越大、公域与私域的边界越是模糊，官员滥用自由裁量权的空间就越大，民众就越离不开“市长”。其结果是政府职能、官员权力的“灰色地带”增多，而行政“灰色地带”又往往是显规则最不便规范或难以规范的领域。这样，行政潜规则滋生的基本条件都汇聚于此——显规则薄弱、官员渔利的大空间和民众对政府的依赖。明晰政府行为的合理边界可以最大限度地缩小权力寻租和民众设租的范围，枯竭潜规则泛滥的利源，对整治地方行政潜规则有釜底抽薪之效。
(责任编辑：吴锦良)