广西来宾7000人居住区处无政府状态 管理现真空

http://www.sina.com.cn  2010年06月21日16:51  新华社-瞭望东方周刊 瞭望东方周刊201023期封面：“贫民区”的无政府生存

　　“贫民区”的无政府生存

　　广西来宾：凌窝的“无政府”生存

　　这里不是村庄也不是城镇；没有村委会也没有居委会

　　《瞭望东方周刊》记者王开 | 广西来宾报道

　　凌窝，这个拥有7000多人的居住区就像一个大坑，粘在广西来宾市市区板块的东南角。6月1日来宾市因特大暴雨引发洪灾时，这个地势低洼的地方顿时汪洋一片，积水最深处达6米。

　　居民们用轮胎把孩子送到安全地带，给110打电话求救居然得到回答“要请示领导”，一小时后才回电话问是否还需要帮助。但大家并不因此抱怨。在凌窝什么事都得靠自己，这是当地人早就习惯的生存方式。

　　因为，这里不是村庄也不是城镇，没有村委会也没有居委会。

　　但洪水过后，居民们的抱怨却爆发了。“都怪韦森明(化名)，要不是他堵了排水管，我们也不会被淹得那么惨??”

　　这个韦森明，为了建新房把地基打在了凌窝唯一的排水沟渠上，排水沟因此被拦腰截断，导致排水沟上游成了一个不小的池塘---一个人造就的“堰塞湖”。

　　可是肇事者韦森明比谁都委屈。

　　没有人告诉他这个地块有什么机关

　　长长的土路足有五六里，这是凌窝的交通干道。路两旁居民自建的楼房挤挤挨挨、参差不齐，房前屋后到处是洪水退却后留下的绿油油的水葫芦，以及晾晒着的被水泡过的破旧家具。

　　面对百年不遇的特大暴雨，凌窝不堪一击，居民自建的楼房倒塌了五六处，7000多人中有近2000人被围困在水中。其实，几乎每年的雨水期，凌窝都会遭水淹，所以这里的楼房有相当一部分是由4到6根混凝土柱子架空着的。

　　就在暴雨前不久，韦森明才买了地，为建新房打起了地基。当时，住在地基附近的梁耀忠等居民还去跟他打了个招呼，毕竟以后大家就是邻居了。“谁想到当时还高高兴兴的，一打地基就堵了排水管呢？”村民们埋怨过后，还是有些同情。

　　韦森明被公安部门叫去做了笔录，他觉得自己很无辜---毕竟他的地是花钱买来的，没有哪个部门告诉过他这个地块有什么机关和注意事项。

　　“人家花了钱买了地，不能不让人家建房吧。”在凌窝，这是最简单的逻辑。“地产交易”全凭你情我愿，没有交易中心备案、监督和税收之说。

　　据来宾市市政管理局的一位工作人员介绍，韦森明的地基是加重附近洪水淤积的原因之一，但凌窝内涝除了旧城区的管道老化之外，最重要的还是因为人口密集所产生的生活垃圾和建筑垃圾，把当地4个溶洞都给堵死了，这对于属于喀斯特地貌的来宾市来说非常关键。

　　来宾市兴宾区城东街道镇东社区书记郑文强说，30年前，凌窝还是一片荒地。改革开放后，来宾县其他乡镇的人来到这里务工、经商，慢慢地就落下脚。当时的凌窝属于一个名叫水落村的村庄，由于这块地方土地贫瘠，水落村的村民自然乐意出手。直到现在，凌窝的土地价格已经翻了几番，一块5米宽、12米长的土地已经涨到了几万元，仍有人愿意买卖。

　　凌窝从一开始就是这样自然生存，从无规划。

　　从“黑人”区到“贫民区”

　　几年前，由于紧挨着火车道，生活在凌窝的人们都是跑到火车道的另一边去上厕所。后来，火车道围了护栏，居民们只好每家每户挖开路面，用砖头自制了简易下水道，“终端”就指向离自己家最近的低洼处。

　　居住在低洼处的居民，往往下水管道就指向自家旁边狭窄的夹道，每次出入家门，都可以清晰地看到邻居家的粪便污物从管道内流出。

　　这里的房主都是附近乡镇的农村人。他们从30年前第一代移民开始，卖光了老家的一切，甚至拆了老宅的瓦片，举家落户在这里。

　　老来宾县的人都知道凌窝，许多年前，他们把在凌窝住的外来户称为“黑人”。现在，新来宾市人则把这里称为“贫民区”。

　　“你去那里有什么业务可谈？”一位出租车司机忍不住问本刊记者。来宾市的治安状况名声恶劣，曾经出现过用炸药炸掉外来企业投资建设的工厂这样的恶性事件。而凌窝更是混乱不堪，小偷、抢劫，“差不多每天晚上那里都会有些事件发生。”司机告诫说。

　　2002年，来宾县升级为地级市。按照区划，凌窝这块地方属于来宾市兴宾区城东街道镇东社区。在来宾市的规划图上，凌窝在城市范围之内。但在凌窝长期居住的1000多户家庭、7000多人口，几乎全都是农村户口。

　　10年前，当地公安部门曾经设置了凌窝管理站，以便收取暂住费。2000年之后，暂住费被公安部叫停，凌窝管理站也就自动取消。直到2002年，凌窝才被划归到镇东社区。但镇东社区对凌窝的管理并不积极。

　　“城市管理都是按照户籍走的，再加上我们镇东社区只有4名工作人员，对凌窝的管理就比较松散。”郑文强说。居住在凌窝的人建房后要进水进电，以及他们外出打工，镇东社区都会给他们开具证明，但社区对凌窝的工作仅止于此。至于镇东社区的流动人口管理站，梁耀忠说他从来没有接触过。

　　没有城市社区化的管理，凌窝的居民会自发组成小组向水站和供电局缴纳水电费。这么多年，这个地方的外来户从来没有拖欠过当地水电费和卫生费。但这些，并没有让凌窝以外的人对它产生一个好印象。

　　从2002年开始，凌窝开始出现了居民自建楼房。原来几块石头、几片瓦片胡乱搭起的平房被逐渐淘汰。这些楼房大都用于出租，而出租对象则是一个特殊人群---到来宾市来做传销的。

　　每天早上5点到8点和晚上6点到8点，凌窝许多出租楼内就会聚满上课的传销人员。每个房间依据大小少则五六人、多则十几人。广西来宾市是著名的“传销者天堂”和“大本营”，凌窝是他们的“根据地”之一。

　　“那时候，经常有搞传销的人跳楼、抢劫、杀人。”当地居民说，有一些传销环节中的下线会杀掉拿了钱的上线。搞传销的人生活极为艰难，在离凌窝不远的一个菜市场内，经常可以看到他们在那捡剩菜叶。

　　但当地居民对传销人员并不那么反感。传销者会以出装修费代替租金的方式来租房。这对于没有多少现钱的凌窝居民来说是个实用的办法，双方“各得其所”。

　　“挨着”城市生活

　　在来宾市当地人看来，贫穷导致混乱，凌窝从诞生起就是一个治安混乱的地方。几年前，地处凌窝一带的来宾市三中，放学的时候，经过凌窝那条路上经常会有警察驻守，即便是这样，抢劫斗殴的事情仍时有发生。

　　1986年，12岁的梁耀忠刚来到凌窝的时候，这里虽然荒芜，却还比较平静。但很快，随着外来人员越来越多，许多像梁耀忠一样的农村孩子来到这里，他们根本无法适应城里的学校。当越来越多凌窝的孩子读不好书的时候，他们就成为聚集在城市边缘的不安定分子。

　　梁耀忠现在平均月收入800多元，妻子在一家私立幼儿园打工，每个月五六百元，两人的收入仅够维持生计。“这里很多都是从乡下搬到来宾谋生的乡下人，没有什么技能，都是在卖苦力。”苦力，来宾人曾用这个词描述梁耀忠父辈那一代人，对于今天凌窝的居民，依然适用。

　　作为一个年轻的城市，来宾市这两年工程建设量巨大，但大项目大多使用外地工人。对于当地劳动力来讲，来宾市并没有足够的就业机会。

　　凌窝80%的成年男性是建筑工，但他们往往一个月只有半个月的活儿干，余下时间处于待工状态。空闲下来的工人没什么消遣，不少人就在街上闲逛，赌六合彩。

　　而据来宾市市政管理局的一位工作人员介绍，由于来宾市人“生性凶悍”，外边的工厂都不愿招收。“女的还要，男的不要。”

　　在来宾市区人看来，凌窝的男人大多游手好闲，好赌、酗酒，甚至有人吸毒。但凌窝居民自己说，在这个人均月收入只有七八百元的城市贫民区，“哪里有那么多活可干？叫我们怎么办？”

　　在中国现行的投融资体制下，各级政府的投资热情无一例外地指向了资本密集而不是劳动密集产业，来宾市也不例外。而这对于当地充足的劳动力来说并非好事。无所事事的劳动力即便想勤勉打拼，也缺乏足够的平台来实现其劳动价值。

　　最重要的是，“谁不想挨着城市呢！”凌窝居民戴胜利很自然地用了“挨着”这个词---就像凌窝的地理位置一样，只是“挨着”城市而已。虽然目前不可能争取到城市户口，在城市住下去连就业机会也少得可怜，但老家的乡亲还是大都主张走出来，在农村，“那连个逛街的地方都没有。”

　　接触到城市化的人们早已习惯并依赖上了城市生活，回到农村他们渐渐脱离关系的老家，已是根本不在他们考虑范围内的事情。

　　这里会成为“居民区”吗

　　“目前的整个来宾市区，正像一些大城市的城乡结合部。”这是网友在当地论坛上的评价。作为一个新成立的城市，来宾市的口号是“西扩北进”，市级机关都已经挪到了这个城市的西北，那里每一栋建筑看上去都很现代，环境相当气派。

　　但是，对于老城区，来宾市在“重规划、轻建设”的指导方针下，目前进展缓慢。“老城区的问题太复杂，新城区可以征地贷款，老城区可以吗？来宾市民风剽悍，都有敢砍法警的，谁敢惹呢？”当地市政管理局的一位工作人员说。

　　据称，来宾市的财政只是“吃饭财政”，发放公务员工资都已备感压力，更不用说改造老城了。而此次6月1日特大暴雨之后，来宾市又在启动对老城区改造的规划，这一次他们准备以“灾后重建”的名义来向自治区申请款项。

　　“对于凌窝那边，近期市里可能会划拨300多万的资金来挖一条通往红水河的沟渠。” 郑文强说。据他介绍，来宾市对凌窝的规划正在进行，未来将会在旧城改造的大前提下，对凌窝“投巨资”整改。

　　在来宾市住建局，本刊记者看到的来宾市规划图中，凌窝区域确实将被开发为“住宅用地”。

　　“可能会给凌窝的居民一些补偿，让他们去别处盖房子，但政府给房子是没有办法的了。”郑文强说。而面对“这些已居住了近30年的房子，是否应该具备合法身份”的问题，他低头默然。

　　来宾市住建局和兴宾区则直接称呼凌窝的建筑为“违章建筑”，对于是否整治凌窝，他们目前并没有出台具体办法。“凌窝都已经存在了那么久，这都是历史问题。”来宾市兴宾区委宣传部副部长莫益路说。

　　整治凌窝，在梁耀忠和他的邻居们看来并不是好事。目前来看，他们攒钱盖起的那些新的小砖楼，全都是违章建筑。对于来宾市未来给予他们的补偿是否足够在附近买地建房，他们很是担忧。

　　在带领本刊记者赶往自己家乡的时候，梁耀忠看到童年曾经居住的房子已经成为废墟，长满了玉米和野草。废墟上已经没有了只砖片瓦，那些祖辈留下的砖瓦早被拉到了凌窝。它们成了新建楼房的地基，因此节省了不少填土费用。

　　如今，已经很难想象梁耀忠父亲揭掉老家瓦片的勇气。离开老家的时候，他们没有任何积蓄。这么多年过去了，梁耀忠和父亲当年一样，仍然是没有积蓄的苦力。

　　“好苦啊，不讲了！”回凌窝的路上，梁耀忠感慨道。更苦恼的是韦森明，因为心力交瘁，6月13日他在做木工活的时候还锯断了两根手指。■小山村的20户废墟

　　乡情亲情，还能撑得了几代人

　　《瞭望东方周刊》记者王开 | 广西来宾报道

　　梁耀忠已经有些认不出自己的村主任。

　　广西来宾市兴宾区七洞镇下棉村村主任韦家丰，这位64岁的干瘦老人说，自己从来没有这样寂寞过：现在村主任的任务就是在乡里开会之后，把会议精神和文件传达给村民。

　　与上世纪80年代相比，村主任的担子确实轻多了：不需要催粮款，也不需要那么“狠”地抓计划生育。

　　而他和他的村民们看起来越来越远了。

　　20户废墟

　　24年前，当梁耀忠一家从下棉村搬走的时候，韦家丰并没有远送。梁耀忠一家把能卖掉的东西全都清理掉，直至把祖房的瓦片都装到了买家的拖拉机上。然后一家人头也不回地走远了。这样的背影韦家丰看过很多。

　　梁耀忠的父亲是下棉村第一批外出打工者，走得毅然决然。直到2004年去世，他也没有回到过下棉村，死后更没有埋进风景秀丽的故土。

　　梁耀忠说自己一家离开下棉村是“被逼无奈”。改革开放之后，搞家庭联产承包责任制，他一家8口人只分了3亩水田。

　　“虽然那时农村已经实行了‘多种经济’，有了养殖户，也有人去开了荒地，但要靠他们家两个人养活6个孩子，真不是一件容易的事。”韦家丰说。他很理解梁耀忠父亲的举动。过去大包干的时候，孩子多的困难人家还可以吃村里的大锅饭，“一承包到户，村里就管不了他们了。”

　　梁耀忠家的老房子就在韦家丰家前面。不过，如今这个院落早已是一片废墟，整个老宅只剩下一面堂屋的后墙。“凄凉得很。”站在那片废墟上，梁耀忠对本刊记者说。

　　在下棉村，像梁耀忠家这样的“废墟”大约有20户。他们的主人大多是下棉村第一批外出打工者，现在都在来宾、柳州等地类似凌窝的地方生活，处境也大致相仿。

　　梁耀忠说，当时他们一家外出谋生是“响应国家号召”，“农村‘剩余’劳动力，不是那个时候经常说的吗？”

　　这一批20多户鲜有远赴广东沿海的。他们选择了就近的来宾县城，至多到柳州市。走得不远，但却拖家带口一起出来，走得彻底。

　　“我爸帮人烧石灰，挣点苦力钱，我妈做点粮食买卖，做得很小。”梁耀忠回忆说，从他记事开始，他们一家就在苦苦挣扎。无论是在下棉村，还是在凌窝。

　　与那些背井离乡到广东、江浙打工的农民相比，梁耀忠家虽然没有两地分居的痛苦，但仍然远离那些现代化的工业城市。父辈从事简单的体力劳动，到了下一代也没有任何改变。

　　户口上的下棉村人

　　搬到凌窝的梁耀忠家与下棉村也不是没有任何联系。除了必需的人情往来，还有老家的几亩田地。前几年，为了完成乡镇派下来的粮款任务，韦家丰每年都要去凌窝找梁耀忠。“那个时候没有现在交通这么方便。”韦家丰说，每次出去催缴粮款，都要用好几天时间。

　　为了保住自家的田地，梁耀忠那时每年都要“倒贴钱”。虽然土地已经租出去了，但租金并不够支付农业税等开支。“他们都不会拖欠公粮的，我们村每年都能圆满完成。”韦家丰自豪地说。而现在，农业税已经取消，韦家丰不需要每年再去奔波。韦家丰与梁耀忠家的联系就越来越少了。

　　算起来，梁耀忠已有3年多没有回老家了。为了给本刊记者做向导，他特意换了一件整齐的衣服，西裤熨烫得棱角清晰。一路上，秀丽山水不断映入眼帘，“可是风景美丽有什么用呢！”他说。

　　同龄的乡亲们都还认识梁耀忠，相见甚欢。很快，梁耀忠和他们一样，蹲在村口抽烟聊起天来。一个骑摩托车的小伙子从村口经过，梁耀忠回头问自己的堂弟：“这是谁家的孩子？”堂弟看了他一眼，说：“我的啊，你大侄子。”

　　梁耀忠一脸惊讶，呜呜半天，拍了拍堂弟肩膀说道：“我都认不得了。”“你看，乡情亲情，还能撑得了几代人？”他转身对记者说。

　　侄子要比梁耀忠的孩子大五六岁。他说自己与堂弟还可以说得上话，但自己的孩子与侄子恐怕不会再有什么深层的交往了。他们一个是下棉村人，一个只是户口上的下棉村人。

　　韦家丰从来没有见过梁耀忠的孩子，即便对梁本人，他的印象也已比较模糊了。在韦家丰这个年龄段的老人眼里，他们仅仅是户口上的下棉村人，等老宅子的废墟被风蚀得没有了踪迹，他们就只是些名字了。

　　各人过各人的生活

　　韦家丰觉得，自己不可能再以村主任的身份去管理梁耀忠这一代村民了。下棉村走出去的农民已经到了第三代。韦家丰说，“各人过各人的生活。”

　　与许多农村一样，下棉村平时见不到几个年轻人。比较特殊的情况是，有个年轻人是家中独子，父母家人不允许他外出打工。

　　不过这个被强留下来的年轻人觉得，种地也不是没有危险。下棉村大多数田地都用来种植甘蔗，每年夏天往甘蔗上撒农药就是个危险活儿。在炎热而不透气的甘蔗地里，下棉村曾经出现过村民被农药熏死的例子。

　　这个年轻人种植6亩甘蔗，一年下来收获的甘蔗能卖到一万元。“但现在农药化肥太贵了，挣不下钱。”他说。

　　梁耀忠的另一个堂弟梁耀文在柳州的建筑队做工。他曾经到过广东，但没有找到合适的工作。梁耀文的朋友有许多去过广东，但“也没有混得很好的”。在他印象中，只有少数几个人在广东挣到些钱，后来他们回柳州市开了个店面，“这就是最好的了。”

　　不过梁耀文说，也许他还要回下棉村：他买不起城里的房子，即便有了土地，他也建不起房子。除了建筑工地，不到30岁的梁耀文不知道自己在那里还能找到什么工作。他也不清楚自己还能不能干得了农活。城市生活艰难，但回不回老家对他同样是两难。

　　韦家丰与年轻人接触不多，种地仍然是老人的主要生活。他扛起四五十斤重的猪草，穿着一双黄色的塑料拖鞋，可以在山地上健步如飞。

　　韦家丰也认识到，年轻人离开村子是“大势所趋”，他不反对他们离开。但是如果没有足够的就业机会，没有通畅的入城渠道，始终处于在交界处勉强糊口的梁耀忠们将如何摆脱困境？他们辛苦积攒的微薄资产又该如何得到保护？■　“体制外生存”三十年

　　这样严重的社会管理空白，如果上面知情，是绝对不能允许的

　　《瞭望东方周刊》记者米艾尼 | 北京报道

　　民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏从本刊记者口中得知广西来宾市凌窝地区的情况后，马上翻开桌上的一本名册，上面是全国“难点村”登记。

　　他告诉《瞭望东方周刊》，截至2009年6月，民政部已排查出第一批“难点村”，共11382个，占全国行政村总数的1.89%。经过一年的治理，已经根本好转的占一半以上。

　　但在这本名册里并没有来宾市的名字。汤晋苏说：“如果真如你们所说的，那里存在这样严重的社会管理空白，如果上面知情，是绝对不允许的。”

　　广西自治区来宾市凌窝地区这个7000人的群体，成了被遗忘的角落，这难道真是个别现象吗？原民政部基层政权和社区建设司司长白益华说：“或许不普遍，但绝对不偶然。”

　　白益华从80年代开始从事基层政权研究，他认为，这件事情有其深刻的历史背景和制度性的原因。

　　基层政权经历三个阶段

　　白益华说，1949年到现在，我国的基层政权基本政策的变化，分成三个阶段。从新中国成立后到1957年，地方政权分为省、县、乡三级，那个时候基层的行政组织就是行政村，由乡直接领导，村主任都是乡政府任命。那个时候，农民没有户籍限制，流动非常自由。

　　到了1958年，农村开始搞人民公社化，基层政权组织情况发生巨大变化。“乡全部撤销，变成人民公社，村变成生产大队管理委员会。这和过去乡政府的区别就是，政权建设和集体生产，人民公社都管。此时户籍制度也发生了变化，农民不能够自由流动，他们被固定在了土地上。”

　　1980年四川广汉县的向阳人民公社首先进行了体制性突破，把人民公社改回了乡政府。“改回乡政府以后，乡的职权偏重于政府工作、公安司法调解、生产管理也搞一些，主要是为了完成国家的粮食收购任务。”白益华说，当时，彭真指示民政部就农村体制变化问题到地方去做调研，他本人正好负责这个工作。

　　1982年修改宪法的时候，恢复乡镇政府的职能被写进宪法。但是那个时候，在很多农村地区，生产大队已经没有了，村民基本属于无人管理状态，治安状况恶化，公益事业无人办，乱砍滥伐现象严重。

　　在这种情况下，1980年2月，广西宜山地区出现了第一个由农民自发选举产生的村委会。白益华回忆说，当时村里还制定了一份村规民约，规定详细到“不能在河边大便，不能在井边挖鸡虫”等。

　　宜山的尝试得到中央支持，到1984年，全国农村都进行了体制改革，建立了乡政权和村民自治委员会。农村实行合作化以后，对户籍管理非常严格，城乡二元结构也是那个时候形成的。

　　农业税废除后的“失控”

　　“在80年代初，边境省份有个地方，聚集了全国各地的流民，他们在那里形成了黑户口，当时他们成为流民的原因是刚刚开始实行的计划生育政策。各地查得都很严，农村的惩罚措施也很多，所以有的农民就跑到‘三不管’地区去生活。”

　　白益华说，当时还没有农民进城务工的概念，所以农民的流动一般只有三个因素：经济原因、计划生育、刑事犯罪。

　　“当时各地农民也比较有同情心，一般只要你不破坏我的东西，我都让你住让你吃，只要当地村干部同意就成了，不需要登记什么的，住的时间长了，外来人就被当成了本地人。”白益华说，他本人的老家是陕西农村，他们村里这样的外来人员很多。但是，这在当时既不符合法律规定，也不是国家提倡的。实行“大包干”后，有很多农民又回到了原来的村子。

　　“农民的大规模流动，恐怕还是从第一代‘农民工’的出现才真正开始。”改革开放后，尤其是80年代中后期，外资和集体企业慢慢出现，到城里打工的农民工越来越多。青壮年大多到东南沿海一带打工，老人、孩子留守在村里。

　　在这个时候，村里和这些农民的关系是管他们要粮食。不种地的也要交农业税，村里的财政也是从这里抽取。在这个阶段，农民已不再依附土地，他们跟村里的关系开始变得不像过去那么紧密。

　　2005年废除了农业税，情况再一次发生变化。因为与村里已经没有任何经济联系，村里的财政也不再来自农民，所以村民委员会的主要职能就转为服务，主要是社会治安、计划生育、社会管理等。

　　相应的，乡政府的职能也发生了转变，更重视本地区的市政规划、文化和社会事业的发展。

　　当前，还有一些村子，程度不同地存在着各种同新形势不相适应的问题。“有些农村基层组织领导班子整体能力不强，不少村集体经济实力薄弱，无力为农民提供必要的服务，缺乏凝聚群众的物质基础。还有一部分基层组织软弱涣散，有的甚至处于瘫痪状态。”对这种情况，汤晋苏表示，一定要发展农村经济，搞好服务和管理，从根本上把农村基层组织建设好。

　　“对于本地经济不发达，又大量输出劳动力的村子来说，对流出去的农民，村干部几乎是没有办法控制和管理的，这就是现在的实际情况。”白益华说。

　　在哪里都是“异乡人”

　　这些城市郊区的外来农民，无论对于他们的故里或者居住地来说，其实都是“异乡人”。

　　华中师范大学政治学研究院院长、中国农村问题研究中心主任徐勇说，这些外来农民被称为“空挂户”。

　　这种非政府组织移民属于历史遗留问题，他们已在当地落户若干年，应该转为当地户籍，但现实是他们的户籍仍属于老家的村子。对于政府的有效管理来说，他们是“漏网之鱼”。

　　“这类人来到城市旁边居住，在城里的蔬菜批发市场卖菜，或者做一些小生意，区里只负责招商，把摊位租给这些外来人，至于其他，一般区里是不管的。”白益华说，区里只要每年每个人收两三万的租金就成了，出了严重问题，那就公安部门来管。“如果一个城市的工商局和公安局不管这些人的事情，别的部门就更不会管了。”

　　对于这些离乡背井者的老家来说，他们只是一个个户籍上的名字。“只有村里选举村干部的时候，或者过年时才会回来几天。稍有能力的，就把老人孩子都接走了，老宅子也废弃不要。这些人和他们的家庭，实际上根本不在村干部的视线以内了。”白益华说。

　　徐勇从事基层政权研究多年，他认为，多数农民一旦离开了土地，离开了自己的村子，就等于没有了户口。“孩子上学是问题，享受不了社会保障是问题，他和现在的住所地其实没有关系，城市很少帮助他解决这些问题，城市政府在对待这部分人的时候，处于缺位状态。”

　　徐勇认为，这里面的原因，很大一部分是因为户籍管理制度对农民的捆绑，此外，基层政权的“脱基层化”也是一个因素。

　　他认为，“脱基层化”和村干部的待遇下降有一定关系。“农业税废除以后，村干部可以自由支配的资金比以前少了，东部地区还好，中西部欠发达地区尤其明显。”西部地区的村干部虽然基本工资比以前高了，但“活钱”少了，想干点事格外不容易。

　　“过去村干部是往农民那跑，筹集经费，现在只能往上跑、往乡里跑。村里要维持政权的正常运转和发展，资金来源只能靠上级的转移支付。以前村干部注意力在农村内部，现在注意力都在外面，要招商引资，要到上面跑经费跑项目，跟农民的距离反而越来越远。”

　　徐勇说，税费改革后，乡镇政府的职能转变成为农民提供公共服务，但这些服务需要钱，而钱是由上级财政掌握的，村里经常有心无力。

　　流入地对外来人口采取消极不作为的态度，与现行土地制度和人口登记制度有关。

　　“我国人口登记制度太复杂了。但这关乎系统改革，几亿人的流动问题，不会简单。以前的办法是暂住证，用身份证、计划生育证等各种证件才能办到暂住证。但这仍无法解决问题。”中国社会科学院农村发展研究所学者党国英认为，基层人口登记和管理的混乱，是造成这些人被“制度性抛弃”的原因之一。

　　“在人口登记问题上，大城市的城中村情况尤为复杂。”党国英说，通常位于城郊结合部的城中村其所在地往往有不少集体财产，如果对外来人员的登记到位，就意味着流动人口也可能要从这些集体财产中分一杯羹，而城中村所在地的政府显然不乐意这么做。

　　对于流动人口和农民工的相关政策国家已出台了不少，根本还是要落实到“管理”上。农村基层政府对计划生育的管理是抓得特别紧的，其他的，像选举、违章建筑、基础设施等等，即便是对本地农民，管理上“也好不了多少”。

　　隐藏的“瓮安”，维稳的隐患

　　流民处于“无政府状态”的情形，在全国范围内都存在，但各地仍有一定的区域差别。白益华认为，东部地区的情况要好一些。

　　“东部的村办企业比较多，所以农民的流动性相对不是很大。村办企业的吸引力有时候比村民委员会更大，因为采取农民入股的方式。但村办企业发达的地区，相对人多地少，比如浙江、江苏农村的农民流动性也很强。”

　　徐勇认为，即便在东部一些有自己企业的村镇，对村民的管理也不是那么简单。“现在的企业，人员流动也很频繁。农民今天在这个村子的工厂上班，明天就可能到另外的村子去。企业无法承担政府的管理职责，而基层政府的管理难度，并不与当地的经济发展状况完全挂钩。

　　“还是需要政府建设一个统一的管理网络，把这一类人纳入管理体系之中。”徐勇认为，比如，从事小商贩的外来人员可以成立协会，一方面他们可以维护自己的权利，另一方面也方便政府和他们的代表打交道。“否则，这些人聚集到一起，也容易造成群体性事件。”

　　他告诉本刊记者，武汉市就曾经对在武汉居住的小商贩进行分地区管理；湖南有个县，他们那里几乎所有壮劳力都在深圳开出租车，占深圳市出租车司机人数一半以上，后来他们组织成立了一个出租车协会，由深圳市政府统一管理。类似这样的尝试，在全国各地还有不少。

　　“不过，我们的社会组织发育还不够成熟，完全依靠民间组织、社会组织来管理这类人是不行的。但是不组织起来，政府就更管不了，那极容易产生群体性事件，必须吸取瓮安事件的教训。”

　　徐勇认为，近20年，经济发展也带来了人口流动的过剩，尤其是人、地、户的分离，导致基层政府出现一个个管理真空。他否认我们国家存在大的“贫民窟”，但是认为的确存在一些“被政府遗忘的角落”，这些角落是城市犯罪集中地，缺乏有效管理，也是当地维稳工作的隐患。

　　“我们的基层政府，必须由常规化管理向动态化管理转变，做到人往哪流，就往哪跟。为流动人口多提供服务，接收地要让他们有归属感。不要用‘外来人口’的说法，不能把他们仅仅看成是挣钱的工具。”■

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