中评社香港4月13日电／《中国评论》月刊四月号刊登了台湾竞争力论坛副秘书长、金厦特区组召集人谢明辉的文章，作者评析了“签署ECFA缘何引发主权争议”。全文如下：

　　经济协议为何变为政治问题

　　随着政府“综合经济合作协定”（CECA）的提出，执政党与工商企业大表赞成，却也引起在野党的强力反对声浪。一方面担忧CECA将矮化台湾的主权地位、使台湾港澳化，并使外界认为这是两岸统一的第一步；另一方面也疑虑CECA的签订仅有利大企业，反将冲击台湾内部的农牧、养殖等传统产业以及服务业。CECA因此充满了政治争议。

　　民进党中央政策会执行长庄硕汉表示，CECA就是中国大陆透过经济统合促进政治统一的阳谋，马政府若签CECA，从农业、中小企业、劳力、科技业将全面崩盘。民进党主席蔡英文则指出CECA不只是经济问题，也是一个出口市场的问题，更牵涉两岸间政治议程和经济互动安全性的问题。由于CECA的签订涉及两岸政治经济问题，故如能获得台湾内部全体的一致共识，签署CECA必能水到渠成，暨使得台湾经济免受政治意识形态的制约，又能享受与中国大陆签订所带来的各项经贸便利。　　

　　或许是由于内部主权争议难平，马英九“总统”于2月27日表示将两岸间的综合经济合作协定(CECA)重新定调为两岸经济合作架构协议(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)，并强调签署ECFA是全球布局的一部分。不过，他也表示这仅是暂时性名称，只能代表台湾方面的想法。

　　尽管如此，民进党人士仍分别表达他们对于ECFA的反对意见，前“副总统”吕秀莲认为内容都还未具体确定，就谈到改名问题是最危险的。而苏贞昌则指出签订ECFA使得台湾经济更集中于中国大陆，这对台湾农产品与劳工都有很大影响。此外，ECFA的具体内容不清楚，改什么名称只是换汤不换药，最重要的是台湾主权可能遭到矮化。

　　从CECA到ECFA的过程中，我们可以清楚的看到绿营人士对于“主权”争议的问题始终紧咬不放。尽管政府与工商界表示签署两岸自由贸易协议是有其迫切性与必要性存在，随着2010年的到来东协加三的成形，势必冲击台湾的出口贸易产业，特别是石化、机械、纺织等产业，且根据中华经济研究院的报告指出，东协加三的东亚自由贸易区的成形将导致产业外移至中国大陆与东协诸国，预估造成台湾GDP下降一个百分点，损失11.4万个工作机会。

明确的数据与可能产生的后果就摊在眼前，但民进党主席蔡英文却认为签署ECFA对台湾而言并不存在这么大的急迫性，认为东协加三并未具体成形，最后是否成定局也是个未知数，且指出一个百分点不会造成11余万人失业，这样的预估实在过于夸大。蔡英文并进一步的指出，她认为马政府是先订出一个政治议程，再用经济议程来包裹其政治目的，最终结果可能就是如同华盛顿邮报所说的走向政治统合。　　　　

　　从民进党党主席蔡英文的论述来看，不难发现“主权”的问题一直是探讨的核心，不论是CECA或ECFA的名称，对绿营人士而言，这些都不是重点，重要的是与中国大陆签署自由贸易协定是矮化台湾主权，甚至是走向统一的第一步。政府推动经济合作框架协议具有特殊的政治意涵，诸如统一、抛弃主权等，还是绿营人士过度将经济议题泛政治化，而忽略了台湾目前所面对实际的经济问题？

　　“主权”争议存在与否

　　民进党政策会执行长庄硕汉认为，中国大陆与香港签署的CEPA（更紧密经贸伙伴安排）的第一个“C”是Closer（更紧密），双方是伙伴关系；但CECA的“C”是“Comprehensive”，那不是“综合性”、而是“全面性”，亦即在CECA架构下，台湾将丧失主体性，和中国变成主从关系，“CECA远比CEPA严重”。此外，他强调尽管签署CECA也无法保证台湾能够加入东协，而且CECA签订将严重冲击台湾农业，在WTO架构下可以课反倾销税，但CECA却毫无保障可言。

　　事实上，如果就名称的字面上来解释，不论是CECA或是ECFA中最不同于CEPA意义的关键，皆在于“Agreement”，与“Arrangement”的差异。“Agreement”所意指的往往是两个政治实体所签署的正式外交协定，而“Arrangement”指的则多为团体或政党间非正式的约定或协议。换言之，不论是CECA或ECFA，政府所提出的原文都是使用“Agreement”，显示出政府所欲与中国大陆签署的是在WTO架构下两个“对等的经济实体”间的自由贸易协定，远不同于中国大陆与港、澳在一国两制原则下签订的CEPA，那么何来矮化主权之意涵？

　　经济部长尹启铭表示“CECA本身就是FTA（自由贸易协定）”。事实上，姑且不论名称是CECA亦或是ECFA，国际上的综合性经济协议早已行之有年，诸如印度与新加坡、马来西亚与印度等国。“CECA本身就是FTA”的论点并无错误，只是更严谨来说CECA(或说ECFA)是FTA的一种类型，是广义的FTA。就台湾政府各部会目前所阐述的ECFA内涵来看，中国大陆与台湾所要签署的确实是自由贸易协定，故我们在探讨ECFA时是不是应该回归自由贸易协定的本质来看，这确实是两个经济实体间的经济协定。

　　回到经济层面考量，东协与中国、日韩分别将于2010年、2012年开始进入零关税时代（10%关税以下的货品将可降至0%关税）。以目前台湾出口产业所面临的状况来看，ECFA的签署可说是产业的定心丸，一方面提升产业的竞争力，一方面也可避免产业外移的情况发生。尽管政府当前仍未对ECFA的内容具体陈述，但毫无疑问的这是一个经济协定。正如政府所言，协定内容断不可能一步到位，中间得经过长期的谈判过程，以及得通过“立法院”的审议。简言之，从ECFA的性质来看，它确实具有自由贸易协定的内涵，或者可称为广泛的自由贸易协定，它所涉及的就是一个经济议题，那么我们是否也应该回归经济面去做探讨，而非将经济议题扯上主权等泛政治化的问题？不论是由ECFA的字面去解释，抑或者就其内涵来看，皆强调“两个经济实体间的正式协定”，如此又何来ECFA的签订将使得台民进党八年的执政导致经济问题丛生，政党轮替后又遭逢全球性金融海啸，在面对东亚经济整合的即将完成，试问被排除在外的台湾如果不与中国大陆签署ECFA以求突破困局，又该怎么做方能重振经济实力呢？民进党“立法院”党团干事长李俊毅表示，为台湾主权及经贸独立，应直接加入东南亚国协而不是与中国大陆签CECA。而民进党党主席蔡英文则指出台湾也可以透过WTO的架构下进行双边的关税谈判，根本不需要另创一个新的架构。然而，不论是加入东协或者是透过其他国际组织来突破目前东协加三的整合进程，这里一个关键问题就在“中国”。2002年台湾加入WTO组织，希冀透过多边贸易谈判的机制来促成台湾与他国签订自由贸易协定，但杜哈回合谈判的破局同时也堵住了台湾一条生路。换言之，台湾欲与他国签订自由贸易协定仅剩双边机制这条路；但事实上台湾长期以来积极的着手与各国签署自由贸易协定，然而日韩与东南亚等国皆以中国的态度为圭臬，双边自由贸易协定的签订几乎成为不可能的任务。

　　综上所述，影响台湾无法整合进区域整合体系最大的关键就在于“中国”，在各国皆受到中国势力的影响下，想要建立双边自由贸易关系实在非常困难，加入东协、透过WTO等方法若是具有可行性，现今又何必讨论是否与中国大陆签署ECFA？从马政府所阐述的ECFA来看，明确的将其定位在两个经济实体间的协定(agreement)，实在无法看出有矮化主权的疑虑。更何况经济问题的解决往往有其时效性与迫切性，我们是否应该先将主权争议搁置。以目前的状况来看，没有经济又如何谈主权？更何况政府并没有出卖主权的意思，民进党一股脑的认为ECFA的签订将损及主权，而将政府对政策的坚持视为独断独为；但在我看来，政府对ECFA的积极推动正反映着其欲抢救台湾经济的决心。

　　“公民投票”的必要与否

　　公民投票意指公民就被提案之事项表示赞同与否所举行之投票，是直接民主的体现，涉及主权问题之事项往往藉由公投以寻求公民的多数意见来解决争议。台湾自2003年公布实施“公民投票法”已举办了六项全台性的公投案，包括“强化国防”、“对等谈判”、“讨党产”、“反贪污”、“入联”、“返联”。从这几个公投案的经验来看，由于法律规定的不完善使得公投的举行往往流于政治工具、浪费国库公帑且毫无意义。以ECFA来看，其内涵主要是经济议题，并不涉及主权问题。而绿营人事却一再将ECFA与主权作上挂钩，并表示将ECFA签订与否的问题诉诸公民投票决定。

　　首先就ECFA的性质来看，由政府的各方发言中可以发现ECFA的定位是广义的FTA，也就是属于自由贸易协定的一种类型，其内容所涉及的乃是经济议题，其签署前提是以不损及主权为原则。既然没有矮化主权的疑虑又何须大费周章的诉诸公民投票。再者，ECFA的范畴在于经济，那么我们是不是应该考量到其他所涉及的专业性，在专业性的考量下，ECFA实在不适当以公民投票的方式决定生死。最后，2008年民进党提出“公民投票法修正草案”，其目的就是要修正公投法高门槛限制，如此说来绿营人事也清楚知道目前台湾公投法过关门槛甚高，那么诉诸公投的主张不正是将ECFA推上断头台吗？综上所述，ECFA就其性质与专业性考量实在不必要诉诸公民投票。 湾主权港、澳化的疑虑呢？

　ECFA是行政权还是立法权

　　 ECFA的问题不仅引发绿营人士的反对浪潮以及公投与否的争议，事实上对于签署的程式问题“府院”两方也存有分歧的意见。“立法院院长”王金平强力建议制定“两岸订定协议处理条例”，主张两岸签署ECFA必须“先审后签”。简言之，王金平认为ECFA的内容需要先经过“立法院”的三读审议，通过后方可与中国大陆签署而生效。

　　而“陆委会”主委赖幸媛则指出，ECFA的法源根据是在“台湾地区与大陆地区人民关系条例”。两岸人民关系条例第5条明确规定，“协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请“行政院”核转“立法院”审议；其内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请“行政院”核定，并送“立法院”备查”；故依据条例来看，“先签后审”是符合依法行政的规范。除“陆委会主委”之外，马英九与“行政院长”刘兆玄皆曾多次重申“先签后审”的签署生效程式。

　　除了两岸人民关系条例提供依法行政的法源之外，根据“中华民国宪法”第38条明确规范总统拥有缔约权，大法官释字第329号则指出“宪法所称之条约系指‘中华民国’与其他国家或国际组织所缔结之国际书面协定，包括用条约或公约之名称，或用协定等名称而其内容直接涉及国家重要事项或人民之权利义务且具有法律上效力者而言。其中名称为条约或公约或用协定等名称而附有批准条款者，当然应送“立法院”审议，其余国际书面协定，除经法律授权或事先经立法院同意签订，或其内容与国内法律相同者外，亦应送立法院审议”。换言之，“府方”所提的“事后经‘立法院’审议”在程式上并无问题，协定签署乃为总统之权力，亦属于行政权的范畴。

　　结　 论

　　 ECFA的性质类似于自由经贸协定，主要内容属于经济议题，正如马政府所一再强调的主张，ECFA的签署无关主权问题。既然无涉主权争议，基于其内含专业性的考量，自然无须诉诸公民投票来决定签署与否。而根据宪法、两岸人民关系条例与大法官释字第329号可知“总统”拥有缔约权，ECFA具体内容的研拟与签署与否乃属于行政权的范畴，但条约、协定签署后仍须通过“立法院”的审议方能生效，故“立法院”拥有事后监督权。然而，由于ECFA涉及两岸经贸事务，影响台湾经济甚深，且目前ECFA的具体内容仍未确定，使得绿营人事质疑有矮化主权的可能性、民间对于ECFA为何也一知半解，甚至“府院”对于签署程式的意见分歧，种种因素导致ECFA充满争议性。为瞭解决根本问题，政府应该积极研拟ECFA的具体内容，并公开解释何谓ECFA，且于签署前向“立院”报告或是举办公听会，扩大社会的参与及讨论，以“陆委会主委”赖幸媛所称的“参与式民主”来消弭ECFA的争议性，如此方能有效的推动ECFA的签署。