打开预算“暗箱”

2010-04-14 | 打开预算“暗箱”

打开预算“暗箱”

李炜光

    两会正在“热开”,看着那些节日盛装、轻歌曼舞的代表们，像是来到了一个大型庆典活动的现场，而不大像是人民代表大会的会场。我这“多事之人”不禁有点担忧，这些人能代表全国亿万纳税人严格审议预算吗？能为国民福利的改善而呼吁吗？能对侵犯纳税人权利的行为说“不”吗？

    事实恐怕是，他们可以代表官员，因为现职的和退休的官员所占比例在百分之七十以上。他们可以代表各行各业的模范人物、知名人物、歌唱家、艺术家，体育健将，这些方面它无疑有充分的代表性，但有一个方面他们却难说有代表的资格，这就是中国的亿万纳税人。他们不是纳税人一票票地选举出来的。他们中的许多人对任何议案都会举手表示同意，经常看到齐刷刷举起的手臂森林，却很少听到他们认真地表达纳税人的意愿和呼声。近年来两会上的“雷人提案”越来越多，可证此言不虚。

    至少到目前为止，我国的人民代表大会未曾对税收以及各种财政预算事项做过细致入微的审查、讨论、批评，政府提交给人大的预算报告之简略，堪称世界之最。即便这个简单的预算报告，从2005年开始，也不再由财政部长在大会上宣读，而改为书面审议，于是，代表们的对预算的关注程度更加低落，人大对预算的审查职能进一步弱化。

    人民对预算基本上一无所知，因为那个经过大量简化的预算报告，并没有向你清晰地描述政府财政行为的真情，而它背后的预算草案却属于国家机密，“一般人”是看不到的。其实，即便你读到了那份草案，它也只是这个国家全部财政收支的一部分，大量的预算外、制度外收支并未列入其中，何谈监督？预算在中国，仍然是个未曾开启的“暗箱”。

    我国的预算年度规定为1月日至12月31日，每年的全国人大会议却是三月召开，此时预算已经执行了近一个季度，人大只是事后不得不确认一下。这种先斩后奏的“审批”方式在我国延续了60年之久，不能不说是对《宪法》和最高国家权力机构的某种藐视。

    我国法律也未曾赋予人大预算修正权，代表们只能选择整体否决或整体通过。在中国现行体制下，整体否决不可能，即使部分代表投了反对票也无实际意义；而整体通过，耗费巨资开这个人大会议还有什么意义？于是，所谓预算修正，不过是文字的润色而已，如把“GDP”改为“生产总值”之类，预算总额是不能改变的。

    从上到下，我们建立了许多这样的人民代表大会，它们却无力承担起为纳税人（即全体中国人）“看家守财”的职责，不能对纳税人承担的税负和的税款流向做认真负责的审查和监督，这就从根本上违反了设置这一机构的初衷。

    由于缺乏人大的有效约束和监督，那些庞大无比的工程，预算外、制度外资金的筹集和支出，大多由主管部门甚至个别领导人就可以自行拍板定案，无需对谁负责。如某单位的批准预算为5600万云，后经反复核实，1900万元足矣，差额竟达3700万元。这种几乎完全失控的现象，并非个别。

    由于缺乏人大的有效约束和监督，政府就没有改进资源配置效率的压力，施政行为也就可以高度的不透明，来自国民的置疑或申诉就会变得软弱无力。预算不透明的政府，不管它标榜自己如何亲民，也必然是一个“看不见”的政府，而看不见的政府，不可能是一个愿意接受监督的政府，一个真正负责任的政府。

    由于缺乏人大的有效约束和监督，各级政府部门对财政资金配给的裁量权持续增强，追求“超收目标”的强大动力得不到制约，预决算执行的偏离度也就越来越大。如2006年，当年的政府预算报告中，全国财政收入和财政支出分别为35423.38亿元和38373.38亿元，而在同年的政府决算报告中，这两个数字分别被改写为39373.20亿元和41535.73亿元。预决算偏离度分别高达11.15%和8．42% 。

    由于缺乏人大的有效约束和监督，财政领域充满了各种非正式制度而不是法治原则，财经纪律弱化到了极点，各种财政机会主义行为不胜枚举，包括财政腐败、违规操作、严重的浪费与低效率普遍而长久地存在。所谓预算，在我们这里基本上形同虚设。在这样的结构下，政府往经济领域投入的资金量越多，情况就愈加严重。

    由于缺乏人大的有效约束和监督，公众的关注、参与不够，政府与民间在预算过程中的合作伙伴关系便几乎不存在，预算便很容易用于官员培植个人权力和追求表面的豪华形象，而与人民福利的改善的意愿无关。为保守财政的“机密”，预算知识的普及也被刻意回避。有人做过随机调查，民众中知道“预算”二字的极为鲜见，远不如“税收”和“收费”。长此下去，人民便还是缴税的机器而非国家的主人。

    政府的一切税收、财政活动都应为社会提供公共服务、提高国民的福利水平为依归，在使用其权力时必须做到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金，不能只是从政府自身对财政资金的需要出发，凭借垄断地位和权力强制性地向社会提取。预算就是“锁住”政府财政收支行为的“笼子”。预算之内外，政府权力都不得为所欲为。

    显然，如果不在中国的预算领域重新确立有效的外部约束机制，就不可能改进资源的配置效率、不可能有效地控制支出、不可能改进财政管理效率、不可能杜绝浪费与腐败，预算活动就不可能真正地承担起它的公共责任，任何模式的财政预算改革也就不可能取得成功。

    近年来，政府也在努力推进预算改革，“零基预算”、“部门预算”、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预算”等许多措施倍运用于实践中，取得了不小的成绩。但这些改革措施大多属于技术层面的措施，目的是加强政府内部的行政控制，而不是立法机构和人民对政府预算的政治控制，它的意义和价值便打了折扣。

    构建公共财政体制是一项系统工程，涉及国家的经济、政治、军事、文化、社会等各个方面，所谓牵一发而动全身是也，但其中的关键问题是如何加强对政府预算行为的外部政治与法律控制。在这个问题上，我们不能再徘徊不前。

    ——要实现立法监督机构与政府的分立与制衡，预算的编制和审批、执行与监督职能要分开完成；

    ——要建立人大对政府征税和用税的行为的控制权，而不是一个简单的监督权。控制权，概括地说包括决策权、约束权、监督权、检查权、问责权以及任免相关官员的权力。

    ——要确立财政预算共同治理的观念和原则，预算总额由人民代表大会即国家的立法监督机构确定，除非得到这个机构的认可，不得有任何变更和突破；

    ——要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律，经人大审议批准形成正式税法实施；一切预算外、制度外的财政活动都必须纳入人大的控制监督范围，不能有例外。

    ——要赋予人大及其常委会以预算的修正权，因为这是现代议会制度的核心权力，这个权力不在，人大便是个无权的机构，会议的召开便无实际意义。当然，国家在法律上也要限制人大拥有不授约束的绝对权力。

    ——要在人大内部设立预决算审议专家咨询机构，协助人大预算工委和人大代表审查政府预算和预算执行结果。专家的遴选应避开那些具有“官方背景”的人；

    ——要建立完善的预算监督和责任追究机制，预算执行中的玩忽职守者要允许媒体曝光，严重的要受到法律制裁。

    ——政府的财政税收活动要公开、透明，以通俗易懂的语言公示之，不能再搞“秘密财政”。遮蔽或修改公共信息，应与侵吞公共财产同罪。等等。

    打开预算“暗箱”，是法律赋予人大这个最高国家权力机构的职责。如今，我国《预算法》修改已列入全国人大常委会的工作日程，我们希望，修改后的《预算法》在价值理念和法律精神上能够有所创新，并重新对预算进行制度设计，建立更加完善的预算的实体和程序规范，以实现加强人大对预算的法律监督和责任控制。往大里说，我国政治改革的愿景和经济发展的未来，在很大程度上就寄托在我们如何对待和解决预算“暗箱操作”这个问题上了。