盛大林d博客------公安部无权擅自“下半旗”

公安部无权擅自“下半旗”
盛大林

19日上午10点多，运送8位中国维和英烈灵柩的中国南方航空公司包机抵达北京首都国际机场。此前的8时40分，公安部为在海地遇难的中国维和警察下半旗志哀。（据1月19日中国广播网）

英雄魂归，哀思无限。在情感上，我对公安部的降旗行为是非常认同的，但我也不能不说公安部的这一行为于法无据。

国旗是国家的象征和标志。下半旗就是以国家的名义对已故的国家主要领导人或重大不幸事件伤亡者表达哀思，因此，是否下半旗只能由代表国家的机构或组织来决定，比如全国人大常委会、国家治丧委员会、国务院。而一旦作出下半旗的决定，那就应该在全国范围内实行，而不能由某一个地方或单位决定，或在某一个地区或单位执行。根据《国旗法》第十四条规定，“发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时，可以下半旗志哀。”但依照此规下半旗“由国务院决定”。

自1990年10月1日《国旗法》施行以来，我国曾多次下半旗，比如邓小平、杨尚昆等国家领导人逝世，四川汶川大地震后的全国哀悼日等。这些下半旗都是国家行为，也都是在全国范围内执行的。

附：应该如何理解《国旗法》第十四条？

第十四条 下列人士逝世，下半旗志哀：
　　(一)中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席;
　　(二)中国人民政治协商会议全国委员会主席;
    (三)对中华人民共和国作出杰出贡献的人;
　　(四)对世界和平或者人类进步事业作出杰出贡献的人。
　　发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时，可以下半旗志哀。
　　依照本条第一款(三)、(四)项和第二款的规定下半旗，由国务院决定。
　　依照本条规定下半旗的日期和场所，由国家成立的治丧机构或者国务院决定

以上是《国旗法》第十四条的全部内容。由于涉及到“条”、“款”、“项”三个层级，理解起来比较复杂。

“项”是最低级的单元，指是的条文中前面带括号的内容，比如“(二)中国人民政治协商会议全国委员会主席”就是一项。

“款”是中级的单元，这个概念比“项”大但比“条”小。本条包括两款，其中第一款是“下列人士逝世，下半旗志哀：(一)中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席;(二)中国人民政治协商会议全国委员会主席;(三)对中华人民共和国作出杰出贡献的人;(四)对世界和平或者人类进步事业作出杰出贡献的人。”第二款是“发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时，可以下半旗志哀。”

“条”是比较高级的单元，它包括该条所有实体性内容。一条可以包括数款，一款又可以包括数项。

明白了上述这些概念，本条的意思就不难理解了——

“依照本条第一款(三)、(四)项和第二款的规定下半旗，由国务院决定。”这句话的意思是，“(三)对中华人民共和国作出杰出贡献的人”、“(四)对世界和平或者人类进步事业作出杰出贡献的人”和“发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时，可以下半旗志哀。”这三种情况的下半旗都是“由国务院决定”。那么，第一款（一）（二）项，即“(一)中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席;(二)中国人民政治协商会议全国委员会主席”逝世后下半旗由谁决定呢？当然是由全国人大决定，实际上已经决定了。说得再明白点儿，根据本条的规定，第一款（一）（二）项即国家主要领导人逝世下半旗是必须的，而第一款（三）（四）项和第二款的情况是“可以”但不是“必须”，到底下不下半旗由国务院决定。

本条最后一句是涵盖以上所有内容的，即所有下半旗的日期和场所都由国家成立的治丧机构或者国务院决定。我的理解，这里所谓的“场所”是指具体的单位或机构，比如国家机关、学校、企业、车站、机场、公园等哪些单位要下半旗哪些单位不必下半旗，而不应该是哪个地区要下半旗哪些地区不用下半旗，也就是说在宏观上国家作出的下半旗的决定应该是适用于全国范围的。