杨于泽：地方治理中的因事设人和因人设事(中国青年报 2009-12-4)

江西县级市德兴，人口30来万，却有9名副市长。别外，市委书记、市委副书记及其他常委有13人，市人大领导7人，市政协领导8人。湖南省委党校王学杰教授表示，应制定《编制法》，以此来规范公务部门乱设部门、乱设岗位的问题。（红网12月3日）
在人事问题上，人们一般推崇“因事设人”，有事要管，设一个管理职务，让某个人坐在这个位子上，就显得理所当然。德兴市有9名副市长，其中挂职2名，刚去职1名，也就是说挂职副市长一度有3名之多。上级下派干部锻炼，这是一件“事”，是一项政治任务，于是再设副市长岗位3个，也就是“因事设人”。
但所谓“因事设人”，本质还是“因人设事”。因挂职需要而新设领导岗位，并不是因为地方政务繁重，有设岗需要，而是因为有人要来锻炼，岗位为他们而设立。就地方政务本身而言，派下来的人永远只是人，而非地方治理之“事”。因为有人要安排，于是特事特办，增设几个岗位，甚至给他们匀出“分管工作”，把人安顿下来。
撇开挂职这件“特事”，正常领导职数是否就是“因事设人”，也待认真考量。现在的地方政府，有设11个副市长、16个副秘书长的，有设10个副县长、4个县长助理的，有设7个副市长的，实在是没有一定之规。“正常”的领导职数，由上级编办规定，而实际情形又往往突破编制，似乎缘于某种人事传统，或缘于某种“市情”、“县情”，看不出有什么标准。上级给的编制是死的，而突破编制，未必不是一种“实事求是”。
把突破编制视为“实事求是”，是因为在实际的地方治理过程中，有许多“意外”情形需要突破上级规定。上级下派干部挂职，是一种典型的“意外”情形。这种意外似乎也情有可原。而地方面对地方政治生态，存在更多突破编制的压力。干部中有人资格老了，给安排一下，这是一种情形；要培养年轻干部，给个市长助理、县长助理之类的职位，这是另一种情形。这里也不排除用人腐败，领导自己的“红人”，要提拔重用，甚至不排除买官卖官的可能性。非此即彼，于是地方副职多就成了必然。
看起来，地方治理有很多事要有领导“分管”，需要“因事设人”。其实那些事已经有政府“有关部门”管着，再设分管副市长，又意味有一个分管副秘书长，本身就违反了管理扁平化的潮流。一方面它削弱了“有关部门”的权力，另一方面又架空了市长的权力，使市长高高在上与市长事必躬亲的现象同时存在。
问题还在于，民众对于领导职数没有发言权，也没有“问题意识”。媒体曝光地方政府副职过多，纯属一种“精英视角”，老百姓没有切身感受。德兴人少，但很多地方人多，多养几个副市长、副县长，大家没有负重的感觉，反正各种税费照交，至于政府拿它养官还是干别的什么，大家无所谓。
http://zqb.cyol.com/content/2009-12/04/content_2967591.htm