多年困局引发城管存废争议

北京出现城管秘籍，深圳城管被小贩捅死，绵阳城管入户打狗被反锁，几乎每一次与城管相关的新闻都会引起社会强烈反响，难道城管只能招人恨？

5月11日，东莞市南城街道办党委副书记、公安分局局长苏东向当事人和群众鞠躬道歉。苏仕日／CFP

提起城管，你会做出怎样的评价？

就在前几天，江苏省常州市城市管理局就被恶搞了一把。

在该局网站的首页上，“城管队员按摩女河蟹一家齐欢乐”的大标题赫然在目。在这个标题下面，“城管队员深入实践，集体视察洗头房”，“城管队员深入实践，集体殴打小贩”，“城管队员武艺高强，菜农溃不成军”等小标题取代了原本应该严肃的网站内容。

被恶搞的常州城市管理局并没有得到民众的同情，相反，在这则新闻报道后，搜狐网为其做了一个小调查，在5000多个投票中，仅有1．63％的人认为黑客太嚣张，应该追究其责任。而认为“这是社会现实的反映”、“希望这件事能让执法者反思”的占到了95.98％。

不仅是常州市城管，就在最近几个月，北京出现城管秘籍，深圳城管被小贩捅死，绵阳城管入户打狗被反锁，几乎每一次与城管相关的新闻都会引起社会强烈反响。

究竟是什么让城管总是处在公众的负面评价当中？

城管工作的尺度如何把握

“我觉得城管的理念有问题。”东方小白这么对记者说。

东方小白是河北一家媒体的从业人员，他很不理解为什么城管要对小商小贩围追堵截。

“如果不摆摊，那些小商小贩可能连生活来源都没有了，他们为生计奔波，却被城管追得东躲西藏，甚至被打骂。”东方小白说，如果没有母亲摆摊，自己也许连大学都读不下来。

东方小白出生在河北省一个县城，父母都是普通工人。1996年，东方小白考上大学，弟弟在读高中，但这个时候，父母双双下岗。一家人的生活都成了问题。

为了维持这个家，母亲加入小商贩的队伍，在自家楼下一个自发形成的市场中卖菜。早晨四五点就去批发蔬菜，一天忙碌下来收摊回家，往往都在晚上十点之后。辛苦自不必说，遇到城管，还要迅速地连人带菜躲进小胡同，等城管走了再出来继续卖。

就是靠着母亲卖菜的收入，东方小白和弟弟相继完成学业。

“兄弟两人上大学，前后8年时间，母亲都是这样辛苦过来，没有母亲摆摊卖菜，我和弟弟连大学学费都没有。”东方小白说，直到自己工作一年之后，母亲才结束摆摊的生活，而原来同母亲一起摆摊的人中，很多至今还在过着同以往一样辛苦的生活。

东方小白对城管不允许小商小贩沿街摆摊的做法非常不理解。在他眼中，小摊贩不是城市的污点，是部分穷人的生活来源，不能为了城市的形象驱逐他们。

东方小白所同情的小商小贩，在一些城市往往都是在动荡中讨生活的人群，一声“城管来了”，他们就得夺路而逃。城管的恶名，大多因与这些小商小贩的扯皮纠纷而来。

而这样的事情，在很多城管工作人员看来，同样头疼。

“按照相关的法规，流动摊贩是违法的，应该取缔。”广东省中山市城管执法局局长薛飞英说，如果城管不管那些小摊小贩，那就是失职，流动摊贩很快就满大街都是。如果要管，很容易就会跟小商贩起摩擦。

3年前曾是公安局局长的薛飞英在来到城管执法局后发现，城管的工作一点不比公安工作好做。他也同情那些辛苦讨生活的小商小贩，但按照国家法律法规，小商贩又不能不管。

不仅仅是流动摊贩让城管头疼。路面停车管理，生活噪音、油烟污染管理，宠物管理，违章建筑、户外广告标语悬挂管理，都是城管每天工作中所要承担的责任。

薛飞英告诉记者，政府投入大量建设财力一个城市，需要一个美丽整洁的市容市貌，市民也不希望看到道路被挤占、垃圾乱扔的城市，但城管人员执法时也不能不考虑那些弱势群体的生计问题。怎么才能做到让政府满意、市民满意？城管工作人员压力太大。

按照工作要求，在中山市，城管工作人员进行行政执法时，先要对违法违规者进行劝导、教育，多次无效后才可以进行行政处罚，不可以与群众发生肢体冲突。

“劝导教育很不容易。”薛飞英告诉记者，就在中山市的孙文公园门口，大概200多平米的地方，有七八个流动摊贩天天在摆摊，而这个地方每天都有大量中外游客来来往往。为了劝导这些小商贩到合适的地方摆摊，薛飞英花了一个星期的时间跟小商贩沟通、劝导。

“有些小商贩根本就不听劝导，城管工作人员在多次劝说无效之后也会烦躁。”薛飞英说，但城管工作人员无论如何都不能跟群众发生肢体冲突。

2007年进入城管执法局工作的林立辉也有与薛飞英一样的感受。当年来到福建省漳州市城管执法局工作时，他的孩子还向他抱怨过这个职业在同学中名声不好。

林立辉的疑问是，城管工作既要照顾市容市貌，也要照顾到民生，这个度该怎么把握？

“我们的工作是不让那些违法违规者获得非法利益，但老百姓却不认为有的问题是违法了。”林立辉说，比如有的违章建筑，群众确实需要，但政府的规划又不允许，城管去拆除就会跟群众发生利益冲突。

由于城管所做的工作大多是处罚，直接影响到一些人的利益，冲突自然而然容易爆发。

2006年8月，北京市海淀城管监察大队海淀分队在中关村查抄无证商贩时，商贩崔英杰就因为其三轮车被没收而与城管工作人员李志强发生冲突，持刀刺中李志强颈部致其死亡。

2008年1月，湖北天门，50多名城管人员在执法时将路过的一名群众殴打致死。

在河北，一家报社曾经策划了一个小商贩与城管面对面的活动，一些小商贩的代表和城管都愿意参加。但到了活动前一天，这些小商贩纷纷电话告知以各种各样的理由推辞了，真实的原因就是怕当面向城管提意见之后被报复。

没有一部法律规范城管

难道城管只能招人恨？

东方小白告诉记者，他有个邻居曾经是城管，在退休之前，东方小白一家人都觉得根本无法与这个邻居相处。然而，在这个邻居退休了之后，东方小白的父母与之成为了很好的朋友。

提起自己的工作，其实很多城管工作人员也表示无奈。

薛飞英说，在数次机构改革中，城市管理中最难的一些任务交给了城管，而这些工作往往跟市民生活密切相关。

其中一次改革是1997年，这一年，国务院法制办进行了相对集中行政处罚权制度改革，城管就是作为这项改革的载体出现在人们的生活当中。

而在此之前，国家行政执法队伍太过庞杂，各个职能部门各管一摊，分别拥有处罚权，社会上戏称“十个大盖帽围着一个草帽”。据了解，当时上报国务院要求拥有统一制服、标志的执法队伍就达20多个。

据青岛市政府法制办副主任马耀清介绍，1997年的相对集中行政处罚权制度就是为了减少执法部门，用十个大盖帽换一个大盖帽，城管的出现就是为了这个目的。

改革推行了下来，工商、环保、公安、建委、市政等部门的部分职能划给了城管，但问题也随之而来。

“最开始，城管的人员结构比较差。”马耀清说，一部分是从原来的市政、环卫、园林等部门转过来的，还有一部分是从社会招聘过来，这些人之前并不是执法人员，缺少经验和方法。

在职能设置上，原来法律设定的其他部门的处罚权交给了城管，但城管对这些领域并不熟悉。马耀清告诉记者，最难干的工作交给了城管。审批权是各职能部门所有，审批是给别人办好事，但处罚却是得罪人的事，而这恰恰交给了城管。

“在法律上，至今也没有一部法律来规范城管的行为。”马耀清说，而城管机构在全国各地的设置、隶属关系都不一样，相互能借鉴的经验很少。如果当地政府重视，工作还好做；如果当地政府不重视，城管的工作会非常不容易。

这种状况在城管的名称上就有所表现。由于国家规定将城管交给当地政府管理，城管的名称并像其他部门那样不一致，比如有的叫城市管理行政执法局，有的叫城市综合行政执法局，有的叫城市管理监察大队等等。

在有些城市，城管是垂直管理，市城管向区派出机构；在有些城市，区城管却是归区政府管理。

林立辉对此颇有体会。在漳州市，市、区两级的城管队伍就有几百号人，很多单位都称之为第二公安局。但拥有这么庞大的队伍，林立辉却觉得没有归属感。他觉得，城管在省里没有厅局，在中央没有部委，这个队伍缺少行业的管理和规范。

有一年年底，林立辉接到省建设厅的邀请，参加建设系统的会议，他觉得特别高兴。而在平时，也没有可以交流、倾诉的机会。

除了这些，资金问题也在影响着城管。

据全国城管执法局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙介绍，目前各地城管有三种形式。

一种是公务员身份，享受财政全额拨款，收支两条线，这样的城管还是少数。

第二种是享受部分财政拨款，以或明或暗的罚款作为日常运行的资金补充。

第三种则基本上没有任何拨款，就是靠罚款、收费来维持生存。这样的城管相当多。

“城管是公务员，才能断绝其乱收费的动机。”罗亚蒙说，如果地方政府养不起城管这支队伍，又让其来行使管理城市的职能，那就是祸害百姓。

也许正是由于这些困局，城管的工作总是会出现一些不和谐的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管联动执法大队在龙华街道办事处执法时遇到了龙华街道办城管执法队的阻挠，30多名街道城管将6名市城管当街殴打，并将其裤子扒下。

在城管内部，也出现了“鹰派”、“鸽派”之分，前者工作作风强硬，后者讲究工作方法，在当地口碑不错。

我们的城市如何容得下小商贩

如果从1997年开始算起，城管诞生已经有12年。在这12年的运行当中，城管总是能成为媒体追逐的负面典型。对此，城管工作人员也有委屈。

今年5月初，中国政法大学教授蔡定剑就曾在媒体发表文章建议，用登记制来代替城管执法。

他认为，城管已经成为恶名，现在到了要正本清源的时候。

蔡定剑认为，城市管理是维护公共安全、秩序和卫生，使城市有良好的环境。而公民个人经营一点小生意，是一项很大、很重要的权利，即公民的经济自由权和生存权。是城市的亮丽重要，还是老百姓的吃饭重要？

“很多人的就业和生存问题没有解决，公民的生活和生存要靠自己谋生，不可能全靠政府安排。城市居民不能种地，也不可能都有能力去办企业当老板。特别是在当前金融危机的形势下，政府千方百计要扩大就业，开放城市摊贩和小市场是一条极好的途径。乌鲁木齐市开放摊贩夜市就解决了几万人的就业问题。如果都这样做，那将解决千万人就业。而且有了方便的街头地摊购物，会大大促进市民的消费。”蔡定剑说。

在蔡定剑看来，中国走向现代化、国际化，不是要消灭小商贩、地摊。只搞一些大马路、高楼、霓虹灯等，是一种“变态”的现代化。世界上最现代化的城市也没有消灭小商贩和地摊。小商贩、地摊可能出现“乱”象不是放开之错，而是管理没跟上。

蔡定剑认为，不是要取消城市管理，而应该废除城管，对街头小商贩、地摊采取开放政策，把它当作就业和商业发展的一部分，可以在商务部门下建立城市服务管理机构，实行低门槛登记制的服务管理制度。

对于城管的作用，也有专家持认可态度。马耀清就认为在一些领域特别需要城管队伍，如果没有城管，城市很快就会乱成一片。

罗亚蒙认为，我国城市化在跨越式发展，一些城市的城市化率已经达到发达国家水平，现在已经到了从以建设为主的城市时代转向以管理为主的城市时代。但中国的地方政府还没有做好准备迎接这个转变。

那么，城市管理究竟是什么？应该怎么管？

在罗亚蒙看来，城市管理就是管理城市的基础功能设施和公共空间，这些方面一天不管，城市就会瘫痪。也就是说，城市管理就是要维护一个城市的正常运转。城管就承担了这样的职责。

“城管在工作中与群众发生冲突，是无法解决的吗？”罗亚蒙说，其实很容易解决。

罗亚蒙给出了理念、理论基础和体制架构一整套的方案。简单说就是要和谐、亲民，一盘棋、管到底。

“比如流动摊点，那是弱势群体的生活来源，当然不能驱逐。”罗亚蒙说，有些摊点可以提供一个场所集中经营，有些摊点就需要在热闹的街头，那么就划定时间限时经营。不能单纯为了城市漂亮忽略民生。如果城管都替群众考虑了，群众怎么会对城管那么大意见？

几年前，广州市城管曾被批评野蛮粗暴，但现在也提出了城管要做最可爱的人。

在漳州，林立辉告诉记者，其城管局在2008年就曾对市区打游击的修自行车、补鞋的摊点进行摸底，免费向这些群众提供了100个便民服务车，给他们固定场所、定时经营。

都是名片惹的祸：新乡城管被指诱骗管道工罚款

本报记者 王超

5月17日，进城务工的23岁河南新乡农民秦志海第一次被罚了款。

当天下午六点钟左右，他接到一个电话，新乡市红旗区向阳小区有管道需要维修，在做管道疏通工作的他骑上电动车就出发了。

“到了向阳小区就有三四个人把我摁住，车钥匙被拔掉。”秦志海说，这些人有的身穿城管制服，但没人向他出示执法证。有个人拿出三四张名片，质问是不是他发的。“是我们的名片。”秦志海承认。有一个城管说，你违反了河南省80号令，现在有五十多张你的名片，罚你2000块钱。秦志海说自己没有这么多钱，城管队员问他有没有熟人可以借钱，或者让老婆来送钱。

秦志海后来回忆说，城管见他实在找不到人，只好将他身上带的150元钱全部罚没，并让他在一张纸上签名按手印，还让他写了一份保证书。城管给他开了3张每张50元的罚没定额票据，上面显示“你因违反省80号令条例规定被罚款”，但没有具体指定是违反哪一条款。

秦志海回来将情况告知老板兼叔叔秦富群，秦富群决定去讨个说法。

“城管科告诉我，接到居委会的反映，根据省80号令进行处罚的。”秦富群说，他咨询过律师，省80号令并没有关于这项罚款。

城管队员又改口说是根据新乡市城市管理法，秦富群又反驳说新乡市根本制定不了法律，不存在这个法律。“这时城管队员说，你来这儿就是来胡搅蛮缠的。”秦富群说。

秦富群要钱未果，又去红旗区纠风办投诉，区纠风办转到向阳街道办事处处理。秦富群在未得到满意的结果后，一怒之下将经历写成名为“新乡最牛执法者——城管”的帖子发到了网上。

在帖子里他写道，“怎么能凭两张不知道从哪里弄来的名片罚款呢？”

巧合的是，45岁的管道工陈敬江称，自己也经历了类似的事儿。5月16日中午11点他接到电话，称向阳中医院附近住户需要修管道，他赶到后立即被四五个人抓上车。在向阳街道办事处城管科，有人出示了他的名片，要罚款1000块钱。陈敬江说，城管也让他喊老婆来交钱，他称自己家没钱，最后罚没他身上仅有的100元，并开了两张定额50元的罚没票据。

城管和协管靠两张名片就能罚款吗？

记者致电新乡市城市管理局，城市管理局工作人员称，各街道城管及协管不属于其管辖，归具体的街道办事处管理。新乡市有三个区，有二十多处城管队。

红旗区向阳办事处城管科科长马文海接受中国青年报记者采访时说，5月17日秦志海在仲夏路和迎春路路口散发小广告，被协管员逮个正着。“协管员报告给我之后，我拿证件之后把人带过来。”按照规定，一张小广告处以50元的罚款。要是按照张数处罚，150元肯定不够，不过“他是初犯，认错态度比较好，就从轻处罚了”。

马文海还表示，没有听说陈敬江的事，不清楚。

马文海介绍，办事处城管科正式人员不够用，雇了一些协管员，在街道巡视，发现问题，及时向城管科的正式人员汇报，然后正式城管人员到现场出示证件处理。

红旗区向阳办事处党委副书记兼纪检书记葛林接受中国青年报记者采访时说，一个街道办事处才十来个人编制，辖区人口超过11万，实在是忙不过来。现在新乡市又在创卫（创建全国卫生城市）中，就雇用了比较多的城管协管，正常时四五个城管协管就够用了。

“城管在执法的时候天天面对就是这些群众，或许表达的时候在语气上有些急躁，但在秦志海这件事上，城管的做法在程序上经过核实，是没有问题的。”

葛林说，马文海在2008年曾遭到商户的报复，头上被砸了一砖，缝了40多针。一个老城管队员的家里玻璃一两个月就要换一次，因为晚上常被人砸。

葛林称，秦富群来找他反映情况时“情绪很激动”，他找当时在场的城管和协管了解情况，证实了马文海的说法。查阅罚没的票据存根，经过核实调阅票的编号，证实已经上缴财政。

记者查阅了河南省人民政府第80号令，也即修改后2004年1月1日起施行的《河南省城市市容和环境卫生管理条例实施办法》，其中并没有就当街散发小广告作出明确的罚款说明。

一位不愿透露姓名的城管队员告诉记者，很多外聘的协管员都是无业人员，进来也没有任何的门槛，他们挂靠在城管队下面，是无证执法。“有执法证的都不穿制服，穿制服的都没有执法证。”

记者发现，在新乡街头巡视的城管和协管有些身着制服，有些穿着则比较随便。

据记者了解，6月3日，在卫滨区某办事处还出现过协管队员带着几千票据和私自罚没的手机逃跑的事件，该办事处城管已经向派出所报警。