统筹城乡与区域发展的国际比较
新华网浙江频道（2005-06-02 14:33:36） 来源
许多国家在推进工业化、城市化的进程中，都遇到过工农业发展严重失衡，城乡差距、贫富差距、区域差距不断扩大的问题。有的国家和地区及时采取措施统筹城乡与区域发展，实现了发展中国家或欠发达地区向中等发达国家或发达地区的转变。有的则从中等发达国家掉入了社会和政局动荡、经济社会环境不断恶化、贫困人口不断增长的“陷阱”。国内经济比较发达的上海、广东等省、市，也较早地提出了统筹城乡与区域发展，推进城乡一体化的战略，并取得了一定的经验。系统分析这些国内外的经验与教训，对促进浙江区域协调与平衡发展，推进城乡一体化，具有十分重要的现实意义。
在国民经济发展的关键时期，统筹城乡与区域发展、实现经济社会持续高速增长的范例，以韩国在上世纪70年代推出的“新村运动”最为典型，而举措失当的事例非拉美“陷阱”莫属。
（一）关键时期推出“新村运动”，韩国经济四十年黄金发展
上世纪60年代以来，韩国工农业发展，城乡之间、区域之间的发展严重失衡，暴发户和贫困户之间矛盾加剧，社会分配不公，引起社会不断动荡。随着工业化和城市化的进程，大批农村年轻人纷纷涌入大城市，一次又一次冲击着农村原有的传统文化、伦理和秩序。而
韩国山多，资源匮乏，人口密度大，只有农村劳动力资源丰富。基于这种国情，韩国的决策者们一致认为，提高农村劳动力素质，加快农业和农村发展，协调城乡和区域经济同步发展，是韩国快速、持续发展的惟一途径。因此韩国政府及时开展了“新村运动”，农业和农村的健康发展推动了整个国民经济的持续稳定增长。
韩国曾经是世界上最穷的农业社会，由于较好地处理了城乡关系和地区差异问题，从1962年至2002年的40年中，国民经济稳定增长，国民总收入由1962年的23亿美元增加到2002年的4770亿美元，人均国民收入由87美元增加到10013美元，取得了令世人称道的“汉江奇迹”，至今仍保持良好的发展势头。
新村运动的背景-激发农民自主建设新农村的创造力，缩小城乡与工农差距
韩国政府1962-1971年实施了两个经济发展5年计划，重点扶持产业发展和扩大出口，但在此期间工农业发展严重失调，工农业发展速度之差从2.5个百分点扩大到8个百分点。城市居民和农民的年均收入也拉大了差距，1968年农村居民的平均收入虽然由1965 年的11.2万韩元增加到17.9万韩元,但占城市居民收入的比例却由99.5%下降到64.4%，导致农村人口的大批流动，并带来了诸多城市社会难题，而部分农村地区的农业濒临崩溃的边缘。与此同时，韩国经济依靠出口导向型的发展模式取得了成功，政府有财力支援农业，以缩小城乡、工农、区域间的差距。在这种社会背景下，新村运动出台了。
新村运动的实施 --从每个村平均发300包水泥开始
为解决农村与社会问题，韩国政府在实施第三个5年计划（1972—1976）时，把"工农业的均衡发展"、"农水产经济的开发"放在经济发展三大目标之首位（其他两个目标是扩大出口和发展重化学工业）。在此期间，韩国政府投资20亿美元，启动农村地区的综合开发。
1970年韩国发起了"新村运动"，设计实施一系列开发项目，以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动农民自发的家乡建设活动。以勤勉、自助、协同为基本精神的新村运动先在农村开展后，以振兴国家为动力，迅速波及工厂、学校及城市，向全国范围扩大。
1970年11月至1971年7月，韩国政府为全国所有农村每个村免费平均提供300袋水泥，并限制农户不得自行处理水泥，而要用于村里公共事业。地方政府为用好这些物质，设计了近20种建设项目，如修建桥梁、公共浴池、洗衣场所，修筑河堤，改善饮水条件和房屋、村级公路等。村民们得到这些援助物质后，纷纷组织动员起来，共同出力合作完成村里的公共事业。
新村运动的第一年，村民反映比政府预期的还要好：全国35000个村中有16000多个村成绩显著。政府还将35000个村划分成自立、自助、基础三级，政府援助只分给自立村和自助村。到1978年，基础村基本上消失，约有2/3的村升为自立村。
新村运动的主要内容--以项目开发为重点、农民参与为主线
新村运动初期，政府把工作重点放在改善生活环境上，通过一系列实实在在的项目开发和建设工程，增加了农民的收入，改变了农村面貌，得到了广大农民的拥护和称赞。首先是改善农村公路。新村运动初期，全国大部分农村都组织实施了修建桥梁、改善公路的工程。到70年代后期，全国实现了村村通车。不少农民无偿让出自己的土地，供村里修路。第二是改善住房条件。1971年，在全国250多万农户中，约有80%住的是盖着稻草的茅草屋，但到1977年，全国所有农民都住进了换成瓦片或铁片房顶的房屋。改善屋顶工程逐渐转变成以建新房为开端的建设新农村的事业，政府也主动给予贷款，支援农民改善居住条件和环境。第三是加快农村电气化建设。上世纪60年代末，在韩国农村只有20%的农户有电灯。到1978年，全国98%的农户装上了电灯，90年代全国已实现电气化。第四是改善农民饮水条件。新村运动开始时，村民们自觉地把山上的水引到村里的蓄水池后用水管接到每家每户。80年代，普遍使用汲取地下水的井管挖掘机，农村环境卫生条件也明显得到改善。第五是推广高产水稻品种。新村运动初期，政府推广"统一系"水稻高产新品种，使韩国的水稻生产跨入划时代发展阶段。水土条件相近的10至30户农民，在掌握先进耕种技术的班组长的带领下，共同选种、育苗、插秧、施肥、灌水，直到收获。这种共同协作的"集团栽培"，提高了全国农民的水稻栽培水平。
新村运动的重点是增加农民收入。韩国农民收入的明显提高是从70年代开始的。1970年，农户年人均收入137美元，到1978年，农户年人均收入649美元。韩国农民收入的急剧提高，得益于如下几个因素：（1）在全国范围内推广水稻新品种；（2）政府为保护水稻新品种的价格，给予财政补贴；（3）部分农户改种经济作物，调整优化农业结构；（4）政府以新村运动的名义大量投资，扶持农村经济持续发展。此外，大力发展农村文化事业，也是“新村运动”的主要内容之一。 从开展新村运动的第二年开始，各地农村纷纷兴建村民会馆。农民有了自己的会馆以后，不仅用来召开各种会议，还用来举办各种农业技术培训班和交流会。村民会馆还经常向村民展示本村发展计划和蓝图。在村民会馆组织的各种活动中，农民学会了与各级政府同心协力、共同改变农村落后面貌的实践能力。
20世纪90年代，韩国政府认为已经完成了运动初期需要政府支持、协调和推进的使命，于是便通过规划、协调、服务来推动新村运动向深度和广度发展。然而，农业本身的比较效益低，仍需政府的保护和扶持。1994年6月，由当时的金泳三总统主持召开的"推动农渔村及农政改革会议"，研究制定有关促进农渔村发展的14项40条政策措施，力争在20世纪末，使农民年均收入超过城镇居民的收入水平，21世纪初实现农村现代化。
韩国开展新村运动所取得的成就和经验，得到联合国有关组织的关注和肯定，得到发展中国家的重视，先后有130多个国家派出12000多人参观、学习和取经。韩国在推进和实现国家工业化、城市化和现代化进程中，遇到的诸多社会问题与我国目前遇到的社会问题极为相似。研究韩国的新村运动，对浙江统筹城乡和区域发展，更好地解决农村、农业与农民问题，都会带来有益的启示和借鉴。
（二）忽视“三农”：拉美数国社会陷入动荡，经济严重衰退
巴西联邦共和国位于南美洲东部，不仅国土辽阔，土地资源丰富，矿产资源也十分丰富，矿产资源出口成为其国民经济的主要收入来源之一。19世纪下半叶至20世纪30年代以前，在出口农业的带动下，巴西工业开始发展。30年代至60年代初，巴西全面开展进口替代工业化，制造业部门获得较快发展。 1947-1960年的国内生产总值平均每年增长7.3％，60年代中期至70年代中期，政府采取"高增长战略"，制造业部门不断向世界市场拓展。1968-1974年的经济增长率高达10％以上，这一阶段因此被誉为"巴西奇迹"。70年代中期以后、由于受到石油危机的冲击，国民经济中的一些结构性失衡越来越明显。但政府仍然依赖于巨额外债，兴建了不少耗资巨大、收效期长的大工程项目。至1982年，经常项目赤字已高达163亿美元，国际储备减少到40亿美元，中长期外债的还本付息额相当于出口收入的97%，外债总额达701亿美元。面对80年代的债务危机，历届政府先后实施了克鲁扎多计划（1986年2月）、布雷尔计划（1987年6 月）和夏季计划（1989年1月），这些非正统的经济计划以反通货膨胀为主要目标，均未完全成功，1988年后经济一直处于停滞甚至严重衰退和高通货膨胀状态中。从1980年到1993年，年均GDP增长率只有0.3%（1993年人均GDP2930美元），而通货膨胀率高达423.4%。
分析巴西经济由高速增长陷入严重衰退的主要原因除了由于外汇和外债管理不当外，最根本的原因还是没有处理好城乡关系、工农关系、区域差距和贫富差距。从1950年开始，巴西已开始出现过度城市化的问题。在全国城市化的浪潮中，大批农民因农村土地被征用和因受大地主阶级的竞争挤压破产而涌进城市，但由于缺乏就业技能和就业岗位，造成大批失地农民生活在城市与乡村的边缘地带，形成大规模的城市贫民窟。据统计，目前这种贫民城市约3500万人，占全国人口的25.4%，可以说忽视农民的基本利益和权益是巴西政府未能处理好城乡关系最重要的原因之一。在工业化、城市化的进程中，农业没有得到同步的增长，特别是由于农村地区落后的交通、运输、储藏、加工条件，农业资源十分丰富的巴西一直是发达国家的原料供应国，不仅是矿产资源，农业生产尤其如此。从1951年到1980年的30年间有11年工业的年均增长率超过两位数，GDP的年均增长速率为8%-9%，农业的增长率为3.45%。由于明显的城乡二元结构，农村的基础设施非常落后，农产品运输损耗相当严重；另一方面，由于缺乏技术而无力对农产品进行深加工，增值的利益被转移到发达国家。以可可豆为例，1992年巴西出口了5.2万吨可可粉，只赚得2151万美元；相反，地处寒温带的荷兰根本不生产可可豆，却出口了10.3万吨可可粉，创汇高达1.46亿美元。
在处理区域发展问题上也有明显的失误。巴西从18世纪末开始启动工业化计划，在1907年至1920年间工业产值增加了5倍，1920年城市工人已达27.6万人，但城市工业以纺织业为主，工业化布局主要集中在东南部沿海地区，由此引起地区发展的失衡，以后的几十年里这种状况一直没有得到改变，中西部和东北部地区的农村社区大批解体，农村各项事业日益衰落。巴西社会动荡、经济衰退的根源，除了没有及时处理好城乡关系、工农关系和区域协调发展以外，最重要的是没有处理好失地进城农民的就业和保障问题，造成了巨大的贫富差距，严重地阻碍了巴西社会经济的发展。20世纪60年代以来，巴西城市人口以每年5%以上的速度递增,但城市失业问题严重，城市贫困化不断加剧。在城市化进程中，城市经济发展所创造出来的就业机会，远远满足不了不断扩张的城市人口的就业需求。大批进城农民由于缺乏知识和技术，很难在现代工业部门中找到工作，失业率一直高居不下。1998年以来，巴西的失业率保持在两位数以上。高失业率导致城市贫困人口的增加。近20年来，巴西城市人口增长了24%，贫民窟人口增长了118%。以此相随的收入分配两极分化。巴西贫富差距的悬殊程度举世闻名。由于土地占有极不平等的历史原因，加上在城市化过程中，政府侧重经济增长目标的实现，忽视了收入分配不公的问题，社会财富掌握在少部分富人手中。1999年，占巴西人口1%的富人拥有国家53%的财富，而占人口20％的贫困家庭仅拥有2.5%的社会财富。1999年，全国贫困人口为5410万人，占总人口的34.9%。赤贫人口为1360万人，占总人口的8.7%。由此也造成城市环境恶化。由于城市规划的滞后和人口的迅速膨胀，城市环境遭到严重破坏,巴西在许多大城市的城内和周围，有许多非法占地建造的、杂乱无序的居民区。在居民区内，人口密集，房屋简陋，设施缺乏，垃圾成堆。此外，工业的高速发展与汽车使用的增加，极大地污染了城市环境。例如，圣保罗已成为世界第四大受污染严重的城市。上述情况引发了一系列的社会问题，例如暴力、贩毒、盗窃、卖淫等犯罪活动增多等。
同为南美洲大国的阿根廷与巴西几乎有着惊人的相似。由于没有处理好“三农”问题，四大差距导致了日益严重的社会问题。尤其在2002年初发生的大规模的骚乱和激烈的政局动荡，使国内外投资者对阿根廷的信心急剧下降。
阿根廷拥有有利于经济发展的多种得天独厚的自然条件。阿根廷的人口只有印度的4%，但土地面积则相当于它的85%。占全国总面积1/4的潘帕斯草原气候温和，土地肥沃，地势平坦。阿根廷人经常自豪地说，“我们的平原从大西洋起，一犁头耕到安第斯山麓，都不会碰到一块石头。” 阿根廷还拥有丰富的资源，其中稀有金属铍的储藏量居世界第二，铀矿资源储藏量名列拉美之首，石油和天然气等资源也比较丰富。阿根廷的其他条件也很适合于经济发展。例如，它拥有5000多公里长的海岸线，众多的海湾和温和的气候为阿根廷提供了许多不冻港。又如，阿根廷人主要是欧洲白色人种移民的后代，约占全国总人口的97%。因此，阿根廷基本上没有民族矛盾。而且，阿根廷人受教育程度比较高，劳动力素质比较好。
在19世纪末，阿根廷经济的增长速度之快，在世界上是无与伦比的。因此，至20世纪初，阿根廷不仅以优美的探戈舞和彪悍的高乔牛仔闻名于世，而且还因富庶而享誉全球。 当时，阿根廷因出口大量粮食和牛肉而被誉为"世界的粮仓和肉库"，首都布宜诺斯艾利斯则被视作"南美洲的巴黎"。在欧洲的许多城市，当人们形容某人腰缠万贯时，常说"他像阿根廷人一样富有"。1900年，阿根廷的人均GDP分别为美国、英国和澳大利亚的一半，是日本的一倍，略高于芬兰和挪威，略低于意大利和瑞典。1913年，阿根廷的人均收入为3797美元，高于法国的3485美元和德国的3648美元。甚至在1950年，阿根廷的富裕程度仍然领先于日本，与意大利、奥地利和德国大致相等。然而，一个世纪以后，阿根廷的人均GDP 远不如上述国家。不仅如此，在21世纪的开局几年里，阿根廷陷入了深重的危机。出现在全球电视上的画面是马背上的警察、催泪弹释放的烟雾、抗议者的呼叫和被抢商店店主的哭喊。更令人惊奇的是，在短短的半个月时间内，阿根廷居然换了5个总统。
贫富差距是阿根廷四大差距中最为突出的问题。椐统计，1999年阿根廷20%最穷的人占有社会总收入的3.9%，20%的富人占有55.2%的社会财富，两者相差14倍；而10%最穷的人仅占有社会总收入的1.3%，10%的富人占有总收入的39.9%，相差30倍。贫困化的加剧导致国内购买力下降，市场需求不足导致经济增长缺乏后劲，从而无法保持持续增长，甚至引发经济衰退。2001年随着经济和金融危机的加剧，社会和政治危机全面加剧，该年12月发生了波及全国的大规模哄抢商场事件和反政府大示威。迄今为止，阿根廷社会和政治局势难以稳定，更谈不上经济发展。从国际正反两方面的经验教训可以看出，统筹城乡和区域协调发展的极端重要性。
（执笔人：骆建华 黄冲平 许勇军）