赵忆宁：走出混沌的信访地带
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/30 13:48:08
国家的软肋：一片混沌的信访地带
信访一般被认为是衡量社会稳定的一个状态值。如果一个省到北京上访与非访（是指到天安门、领导人门口、使馆区“上访”）量全国量排名前列，这个省的省委书记一定是每天晚上无法安稳入睡。因为作为对地方干部的目标考核管理，GDP产出的高低根本不能与“维稳”相提并论，稳定是一个最重要的底线。
当下，各省市驻京办在人们的强烈反对下马上就要撤离，但是各地区在北京的信访“驻守处”比驻京办人员更多、投入也更大。仅沈阳市最多的时候在有近千人住守北京，调集上百辆车辆，负责拦截与遣送上访人员。很多地方政府在北京买房作为安置工作人员与周转上访人员的住地。省地级市每年花在控防上访方面的钱少则几百万，多则上千万。以重庆为例，重庆市花在接回上访者的住宿费一年大概就是五六十万，还不算往返交通费。每个省的在这方面的开支与重庆大致相等。重庆市委副书记张轩在前年的时候曾经动过在北京找地建房的念头，因为北京的酒店不接受的上访人员住宿，小旅馆有时又很难找。
根据《2009年预算执行去年概况及今年预算报告》显示，2010年用于内保的预算达5140亿元，实际金额与国防开支相差无几。公共安全财政支出2009年较2008年增加16%，2010年将再增加8.9%。其中主要是增加对公安、司法的财政支出，处理恐怖事件、群体性暴力事件以及政治性骚乱等危及社会公共安全事件当然包括在其中。据我所知，地方政府从不同的部门为稳定加大了支出，尽管地方财政比较困难，或者有些部门资金极为紧张，比如政法、公安系统。
为什么各地区投入如此多的人力与财力？这是缘于对中国转型时期社会不稳定“严峻态势”的判断，并由此衍生的绩效管理规则。
为了减少到北京上访的人数，之前国办中办信访局每年统计各省到北京上访人数，2009年到北京上访人数河北省位居全国第一（15700人次），河南省第二（5700人次），辽宁省位居第三。之后更改了游戏规则，正常上访不通报，只通报“非访”人数，每个月进行一次全国大排名，并下发到省级党委与政府。河南开封市政法委书记黄道功告诉我，两会期间开封没有一例到北京非访、恶访，也没有一起“群访事件”，名列全省17个地级市末尾；重庆市委副书记张轩告诉我，二月份重庆排全国34个省市自治区第28位，只有一人到北京非访。
为什么地方政府如此重视“信访”排名？最重要的原因是由于中央把各地的上访人数作为对地方政府的重要考核指标，地方政府不能不卷入解决大范围的信访工作。作为地方政府的干部面临抉择：拿钱购买“稳定”？还是接受降职处分？理性人的选择一定是“拿点钱买个平安”。
一方面，正是由于“把矛盾解决在基层”的考核指标与奖惩体制的导向，特别是弱化了法律的威信，在无人知晓信访覆盖的“半径”到底有多大，以致无法准确地界定无限与有限它们之间的边界在那里时，处于这一悖论状态的信访地带陷入泥沼，带来无是非准则的恶性循环，常常出现统包统揽扩大到法律边界之内的事情，地方政府陷入处理信访矛盾的焦点中。
另一方面，一旦洞察到政府的软肋所在，少数上访者几乎“绑架”了所有的地方干部。特别是近两年来中国大事不断，相继举办的北京奥运会，60周年国庆阅兵式，每年一次的“两会”。近些年的统计表明，越是重大活动的关口到北京上访量越是激增，很多上访者甩开地方政府设置的“围追堵截”，想尽办法冲进北京，指望“造出更大的影响”。
这些年来，“以人为本”是一个新的共识也被信访引入的命题，但是如果我们按照制定或约定的法律规则去判定或证明这一命题时，有时却出现或者发生了无法解决的悖论。地方政府唯恐落入“不爱民”的罪名，羞羞答答地不敢坚持依法处理上访事件，在抛开法律不顾追求不存在的稳定或者“以人为本”时，就会出现主观目标与客观结果互为矛盾且相悖的行动。政府与上访者之间的博弈白热化，也由此上演了一幕幕既荒谬又真实的闹剧。
我听到两个地方党委与政府想尽一切办法把上访者留在本地，随之发生的荒谬故事。北方某市一位妇女的丈夫是出租车司机，一天出租车上来三位乘客，其中一位在公安局工作，半路上此人先行下车，另外两人不久后与出租车司机发生口角并杀死了司机。这位妇女状告公安局的这个人，由于此人不在案发现场，则被判刑两年并附带民事赔偿20万元。但是这位妇女不接受这个判决，此时恰逢建国60周年之前，当地政府劝说不要到北京上访，该位妇女提出的交换条件是抓一只公野鸡给她家母野鸡配对。几个干部千方百计抓到了一只野公鸡，但被认为个头太大不般配，必须得抓一只小的，最后也被抓到了，这位妇女最后没有在国庆前到北京上访。可是之后又开始上访，想要更多的赔偿。
某人的弟弟替一位租地种菊花的下岗职工打工，由于农药配比出了差错导致其弟中毒死亡。法院判决20万元的民事赔偿，但是下岗职工没有钱，只能赔偿5000元。原本属于两家之间的一起民事官司，由于赔偿数额问题，尸体放在殡仪馆不火化，不断上访要求地方法院赔偿。法院出于多种考虑同意补偿，从10万元一直谈到20万对方均不接受，提出附加火化场的停尸费与利息。漫长的谈判拖到了该省集中解决信访司法活动的截止日期，没有期限内的名次排位，最后此人没有得到法院的一分钱。
“稳定”被承认是“经济发展”前提条件的命题，也是人们追求的一种最优状态。表面上看，“没有社会稳定则没有经济发展的社会环境”是自圆其说的命题，但从逻辑上推导，如同追求在水处理过程中没有有机物或者无机物降解（溶解或悬浮）的过程而一步达到平衡状态，这是不可能的。如果我们不能正确研判化学或者生物反应是一个必须的过程，则会陷入不恰当的目标设定。
中国社会转型期的诸多矛盾不可避免，群体性事件一直在一个相对稳定的平台上运转，每年大约在8—10万件的范围，如果平均到每一个省，基本上一个省每天均摊8件左右。如何看待社会是否稳定？是朝着好的方向发展还是更加趋于矛盾激化？如果总体上判断是稳定的，又该如何解决群体性上访事件？如果误判形势---渐趋于严重化或者悲观化，则有可能产生过度的防卫措施，可能直接导致在处理手段上缩手缩脚更加保守。特别是如果一旦改变“依法办事”的游戏规则，或者以“维稳”名义的“一票否决”，则会出现与政策制定初衷的南辕北辙，没有人能够承担“不稳定”的风险，不仅抗击打能力下降，而且容易成为惊弓之鸟，也直接导致风险规避主义的出现，其结果就是上访事件“越滚越大”，给人以越来越不稳定的假象。
长期工作在“维稳”第一线的干部们强烈呼吁中央国务院信访部门把历史遗留问题搞一个全国性的调查，做一个5-10年的中长期规划，提出一个解决问题的原则，梳理一个可操作及掌握的顺序。亟待尽快走出“大闹快解决，不闹不解决”信访泥沼。
重庆的方法突破信访混沌的攻坚战
重庆信访办主任助理曾开宏给我一组全国联席会议通报重庆进京“非访”人数的数据：2005年：1041人次；2006年：601人次；2007年：625人次；2008年：701人次；2009年：399人次；2010年2月:1人次（排全国28位）从这五年数据可以清晰地看出，2005年处于高位，之后的2006年第一次大幅度下降，下降幅度约58%。2009年“非访”人数呈现第二次大幅下降态势，比2008年下降57%。
我还得到另外两组重庆2009年的信访数据：
l2009年全市上访总量20927件，比2008年下降40.1%；
l全年到市集访（5人以上）188批次，下降32.9%；
l进京非访全年116人次，下降1.7%；2010年2月只有一人非访，排全国第28位（34个省区）
重庆干部总结为叫“三下降”。他们还有另一个说法叫“两化解”：
l市里交办的积案(挂号、进京)，2009年417件，化解406年，达到98.1%（原目标60%-80%），其中178件是10年以上的历史积案。
l区县部门：2009年1322件，化解1230件；化解率为93%。（常态解决20-30%）
一位信访大省的政法委书记感叹道“做到这个程度确实不容易”。为什么在混沌的信访领域重庆能够获得如此明显的成效？这是因为薄熙来书记提出“事要解决”、“息访息诉”的明确目标，搞了一个拉网式的全市性的排查，做了一个3年解决历史积案的规划，明确划分市县两级政府的责任，凑足解决信访问题的资金，将“釜底抽薪”作为解决群众突出问题的根本途径，确定了“定期会诊、分级负责，领导包案、落实责任，上下联动、合力攻坚”原则，既化解一批信访“骨头”案件以“扬汤止沸”，更着力研究治本之策“釜底抽薪”。
一是拉网式排查梳理。重庆目前正处于经济快速发展期，也是群众利益诉求多发期。直辖以来全市每年信访总一直在10万件次、25万人次左右，居西部省份第三。2008年信访总量8.2万件次，18万人次。主要涉及城市房屋拆迁安置、土地征用补偿、劳动社保就业等几大类。群体性事件比2003年上升369%，进京非访渐次、人次同比增加11.2%和2.6%。在此状况下，重庆首先把涉及近600万群众的问题，特别是对信访积案一条一条地进行梳理，凡属政府应该解决的反走内的，搞清楚信访诉求之后进行分类，再分别提出解决方案。分解成20类45项信访诉求，分门别类地进行研究制定解决措施，其中17项诉求已得到解决，22项诉求已拿出解决方案。先后出台了国企“双解”人员和集体所有制企业退休人员以个人身份参加城镇职工基本医疗保险等8项惠民政策。各区县研究出台了《困难群众临时救助办法》，《离任村干部养老保险和生活困难补助办法》等一系列政策性文件，从源头上、根本上化解信访突出问题。2007至2009年，市和区县共投入76.9亿元解决了12万件信访案件，受益群众近1000万人。
二是“网格化”管理创新。为让“拉网式”排查出来的大量矛盾问题“事事有回音、件件有落实”，重庆创造性地实行了“网格化”管理模式，即充分利用信息管理技术，通过数字表格、图例、文字等方式，将各类信访问题的主要诉求、形成原因、分布区域、相关政策、涉及人数、办理单位、责任领导、责任人员、解决时限等情况一一列表建立台账，变过去分散、定性管理为系统、定量管理，实现信访事项管理规范化、信息化、动态化，让各种情况一目了然。
三是“找钱兜底”化解信访积案。要解决问题就少不了花钱，而确确实实该花的钱是推不掉的。重庆明确“凑钱”是市政府的责任。重庆的底子薄、欠账多，要花钱的地方很多，但是他们尽量争取多省出点钱，优先解决群众的困难，薄熙来不愿意把问题一届推一届。2009年重庆本级财政收入完成1165.7亿元，增幅达21%。市政府决定2010年市财政支出将以50%将用于民生，包括重点解决14个群体性信访问题，规范地设置处理疑难信访问题专项资金，用于解决“骨头案”、“钉子案”，力争今年内消化现有疑难信访个案、涉法涉诉信访案件和执行积案的60%以上，并明确给出时间表，2011年基本消化完毕。
四是定政策。那些符合国家政策的信访案件，或者属于可高可低的，重庆尽可能从宽解决老百姓的困难。对于确实没有政策依据的，或者政策禁止、不能突破的，他们向群众解释清楚，给予明确的答复。在没有政策的情况下，对于特困户，他们从另外的渠道给予一定的帮助。
五是划清市与区县责任。在摸清情况、排查梳理后，重庆明确划分问题的归属，清楚界定责任并列出表格。该由市里负责的，市政府拿钱按照政策去办，由区县具体操作。凡是属于区县解决的问题，各个区县承担责任。
六是建立完善信访事项三级终结制度，努力促进信访事项“案结事了”。重庆建立了矛盾纠纷化解机制，将人民调解、行政调解、司法调解和信访调解有机衔接，动员和组织社会各方面力量，及时妥善调解处理各类矛盾纠纷，并完善了社会力量参与机制，引入社会力量参与化解信访问题，组建了人大代表、政协委员、法律专家、社会知名人士等参加的信访稳定工作顾问团，从政策、法律、心理咨询等方面对信访工作提出建议意见，积极参与信访听证，已成功处理一批疑难信访积案。在此基础上，研究制定了信访终结办法，制定了对少数“骨头案”、“钉子案”以及偏执型无休止漫天要价上访老户的应对措施，在做深入细致工作和穷尽政策法规之后采取听证、三级终结措施，收到了很好的效果。
两年来，重庆踏踏实实地化解了一批积案，不停地做“减法”并逐一“销号”。薄熙来对干部说：如果大量的矛盾堆在那里，我们却熟视无睹，不以为然，或者无可奈何，那就成官僚主义了。同志们要认识到，凡是应该给群众解决的问题，都是回避不了的，今年不解决，明年他会接着找你，明年不解决，后年还会继续找，不要以为“事情一拖就黄了”。既然迟早要解决，那就不如尽早解决。对大多数上访户来说，日子过得本来就很不容易，如果有些实际困难得不到解决，心里就不舒坦，自然要找政府。对待群众信访，要“认识到位、感情到位”。“认识到位”，就是要从锦涛总书记提出的科学发展观、和谐社会建设的高度来认识；“感情到位”，就是要把上访群众看作自家人，真心实意地关心他们。现在，居民之间的收入差距比较大，给特困群众多一点帮助是应该的。上访群众就是什么理由都没有，但他如果非常困难，那就是理由，我们就不能不管，就得“伸出援手”。
张鸣的故事涪陵区委书记的斜率
76岁的陈清华住在荔枝街道一栋水泥外立面没有室外光线的简易安置楼房里，身患膀胱癌症晚期的老人终于在家里见到了区委书记张鸣，照个合影并亲口对他说声“谢谢”是老人家最后的愿望。
老人深感内疚地拉着张鸣的手，一遍遍地道歉：“我这些年上访，给区委、区政府添了不少的乱、添了不少的麻烦。您心里装着我们的事，以后我们一家一定会做诚实、守信、依法的好市民”。听到这些，张鸣心中如同打翻了五味瓶，他对老人说，“您这个案子拖了14年，让您的晚年在信访中度过真是不应该，将心比心，我们谁也不愿意自己的父母这样度过晚年，您的事情是我们办晚了，您的感谢承担不起，我代表政府向您道歉！”此时，老人家的泪水已经夺眶而出……
陈清华，涪陵火柴厂的退休职工。1979年花了两万元经生产队同意在荒地上修建了一幢楼房，经营干面条加工厂。1993年政府征地时因补偿款数额未达成一致老人拒绝签协议书。1995年，原涪陵市人民法院带着执行通知强制拆了面条加工厂包括住房。那栋房子是陈清华夫妇俩一手一脚建起来的，一下子就没了，内心非常失落，作为家里的唯一男人，他为全家人为来的生计担心。
陈清华坚信相信中央政府能保护老百姓个人财产，此后，他带着材料每年进京上访。“漫漫十四年的上访之路，充满了辛酸与泪水，”做推销员的陈明芳，陈清华的长女啜啜呜咽地叙说。
“母亲变卖小作坊的设备和家里值点钱的东西给父亲凑路费，上访耗费了父亲全部的精力和体力，再也无心创业，原有的平静生活发生了巨变：赖以生存的小作坊没有了，父亲一个心意思跑北京上访。他出门在外牵着全家人的心，而每当重要的关口都有人蹲守在家门口，甚至发生肢体冲突。母亲外出扫地挣钱，三姊妹中我是老大，还有个残疾的妹妹，生活的重担落在我的身上，从那时起我开始懂事了”，陈明芳说。
陈清华是涪陵有名的“老上访户”，张鸣2006年年底赴任涪陵，他调阅过陈清华的上访材料，了解到包括有产权面积、产权手续不全的面积、补偿了多少等具体问题，并提出按照当时的政策对陈清华补偿。当然，具体的事情交办给了下面。三年，事情并没有解决。
2008年，重庆干部按照中央部署“大下访”保稳定，以确保北京奥运会的顺利。按照中央的统一部署，县委书记必须亲自接待群众来信来访。陈明芳曾经多次试图面见张鸣书记，哪知道，等待的竟有几百人，如同在同仁医院看病一样，挂号者已经自己发了号。而张书记一个星期只能“出诊”(接防)一次，最多也就能见20个人。陈明芳退却了。
涪陵是重庆重镇之外的一个工业大区，其工业增加值占GDP比重去年达到了56%，财政收入全市排名第三，也是重庆区县财政上缴的大户。对像张鸣这样的地市级干部而言，他必须关注GDP的增长速度，因为这是干部考核的头一项指标。引用“角系数”的概念描述，如果用斜率的坡度刻画升迁道路的倾斜程度，其“进步”的快慢与GDP直线的斜率密切相关。
但是，老的游戏规则被2008年年底上任的薄熙来书记修改了。2009年，薄熙来下决心解决历史积案，叫“事要解决”，“案结了事”，他要求所有领导干部都要“包案”处理信访问题，并将各类信访问题的主要诉求、形成原因、分布区域、相关政策、涉及人数、办理单位、责任领导、责任人员、解决时限等情况列表，薄熙来每周要看动态更新表。他提出群众信访总量、到市集访、进京非正常上访“三下降”的目标，要求区县与部门自排的信访积案化解率要达到80%以上，市交办的信访积案化解也要达到60%以上，被称为“三下降”、“两化解”。每个干部都签订了“攻坚销号”目标责任书，而且成为考核领导班子的重要内容。
薄熙来向所有的干部发出明确的信息：“大走访是对领导干部思想感情、工作能力、工作水平的一个重要检验。对于群众上访所反映的问题，如果我们的干部很敏感，头脑很清醒，并且很深入、很有效地解决一批问题，市委就要看好、重视这些干部。反之，如果一个干部对自己负责的区域或系统内的信访问题麻木不仁，把上访群众‘一推了之’，或者根本意识不到老百姓有什么问题，或者知道有问题而束手无策，市委对这类干部的评价就要‘打折扣’”。
对干部考核，无论是GDP增长率还是为群众解决多少问题，其实就是一个目标的取向，干部们犹如勇猛向前进的战士，关键是指挥员所指明的方向。2009年张鸣“包案”16件，解决16件，联系困难群众59户。重庆辖区40个，包括19个市辖区、17个县和4个自治县，这一年仅区县委书记包案就达624，其中612件得到妥善解决，解决率为98.1%。张鸣所解决的案件高于平均数。整个涪陵区2008年解决信访件数1156件，“接访”总人数达到24977人次，政府投入5280万元；2009年解决信访问题3200件，投入资金4100万元。张明告诉我，“兜底”的钱来自占地方财政30亿元40%的土地收入。
2009年6月24日，薄熙来对重庆的干部讲了一番寓意深刻的话，张鸣至今记忆犹新。薄熙来说：十年前，重庆整体上都很困难，大家生活得紧张一点，心里也没啥不平的。现在重庆发展了，有些人看着街坊邻居都慢慢富起来了，而自己还是那么困难，心理反差就很强烈，觉得自己的日子太苦了，这时也会找些理由上访。对这种情况，同志们要多一分理解，从感情出发拉一把，即使他们的理由不太充分，我们从特别困难的角度，也得兜底，帮帮他们，总得让他们过得去。中央给重庆的改革试点叫做“统筹城乡”，这里面也包含着“统筹贫富”的意思。现在，重庆有些群众确实困难，咱们设置一些救助困难的专项经费，也是应该的。各个区县可以根据自己的实际，想一点办法。这其实花不了多少钱，社会就能比较安定，大家心理上也感到比较温暖。
张鸣曾作过重庆宣传部副部长和市委副秘书长。他目睹过上千人围堵市委的场景，为共产党和老百姓的关系到了如此程度而震惊。到涪陵之后，他开始直接面对群众，经常有上访的群众敲他家的门，党委政府的要负责人的行程也被上访者摸的一清二楚，有那么一段时间，只要开会一定有人在会场外面坐等。
陈清华老人的案件是2009年张鸣的包案之一。到底应该给陈清华补偿多少？2009年距1995年已经过去了14年。按照物价上涨指数，张鸣算了高、中、低三笔帐，36万、25万、18万。他左右掂量，最后按照高的补偿标准执行。
陈清华老人终于拿到了补偿款，但这时他的膀胱癌已经转移到肺部。陈清华终于平静了下来，也不会再上访了，因为已经卧床不起。36万元使他得到了些许安慰，14年的上诉终于有了结果。
2009年年底，涪陵召开信访会，陈明芳代表父亲在会上表达了他们全家人的心情，她赞扬了干部们不计前嫌的宽广心怀，“心里是装着我们老百姓的”。这一年，涪陵乡镇街道的主要负责同志解决问题10-20件以上的干部有19人。春节前夕，走街串巷帮助群众解决的问题的很多人回来了，张鸣在区委招待所请大家伙一起吃了顿饭，一位干部告诉我，张鸣书记流着泪向每一位干部了敬酒，他知道办好每件个积案是多末的不容易。
终结信访的制度创新信访稳定风险评估
重庆市大渡口区茄子溪片区俯临长江，该片区绝大部分住户是破产企业原重庆木材综合加工厂职工，2003年企业破产时对住房进行修整后全部卖给了职工。这里的房屋大都建于五、六十年代，早已破旧不堪，长期以来居民要求实施危旧房改造的呼声较大。2009年，重庆市决定在这一地区实施旧房拆迁改造。片区内需拆除房屋总建筑面积61873.1平方米，涉及搬迁居民1214户、3241人；被拆迁居民中，失业人员、低保户等困难群体约占50%。
令人没有想到的是，当政府决定实施拆迁的时候，有将近八成被拆迁群众与政府“翻脸”。
第一次评估：近八成拆迁群众抗拆。2009年3月1日，茄子溪片区被拆迁户民主选举了评估公司，随后出具了拆迁评估咨询价格、发放了拆迁许可证。5月15日，当茄子溪片区指挥部正式启动拆迁前夕，却摸查到原木材加工厂部分职工以评估价太低为由酝酿集体上访。理由是，他们住的是“江景房”，而目前的评估价格忽略了“江景房”的升值空间。甚至认为只要坚持不准拆迁，政府肯定会提高评估价格。加之一些职工过去对企业破产产生的怨气也同时叠加在这次危旧改工作中，一时间片区拆迁户抵触情绪很大，甚至有人轰闹、辱骂工作人员，致使茄子溪片区危旧房改造工作陷入困境。拆迁的第一次评估以失败告终。
第二次评估：九成多住户满意签约搬迁。为了把握民意，5月18日，茄子溪街道办事处牵头召开了茄子溪片区危旧房拆迁调查投票大会，他们发放调查表1078份，现场唱票同意拆迁的有244户，占22.6%；不同意拆迁的近八成，达834户，占77.4%。根据近八成群众持不同意态度的情况，报经市政府同意后，大渡口区委、区政府决定暂缓实施茄子溪片区危旧房改造工作，待条件成熟后再启动。
缓行的消息传出后，同意拆迁的住户又到街道上访，强烈要求推行危旧房改造，部分处于观望状态的住户见此情形思想产生了动摇。在这微妙的关头，市维稳办专题听取该区工作汇报后，决定再次启动茄子溪片区信访稳定风险评估。
区委、区政府抽调区信访办、区房管局、区危改办、区公安分局、茄子溪街道办事处及社区干部组成茄子溪片区危旧改维稳工作组，分组包楼，分户到人，走家串户，全面宣传危旧房改造法规政策，掌握拆迁群众思想动态。通过走访，了解到住户不同意拆迁主要有三个原因：一是听信了少数人的煽动，想通过不同意拆迁等方式向政府施压，迫使政府调整提高评估价以得到更多的补偿；二是对危旧改政策不了解；三是受到别有用心的个别人员引诱威胁。深入全面的走访宣传，为预测评估提供了准确可靠的第一手材料。
6月19日，根据“要求政府重新调查，以正确反映拆迁住户真实愿望”人员不断增多的情况，茄子溪片区指挥部逐户通知，片区拆迁户持户口薄、房产证、身份证到社区如实填写《征求意见书》，由此决定茄子溪片区危旧房改造工作是否进行。这次民意调查群众空前积极，每天都有大量群众前往社区填报意见书，到7月20日，同意拆迁户数达到1110户，占总户数的91.4%。
深入分析论证，形成风险评估报告。全面掌握茄子溪片区危旧改稳定风险情报后，大渡口区邀请市危旧改维稳工作组领导、人大代表、政协委员、区级有关部门及拆迁群众代表召开了茄子溪片区危旧房改造分析论证会，通报片区危旧房改造整体情况，对已经发生的矛盾和可能出现的不稳定因素进行逐项分析预测，在反复沟通交流的基础上形成了《茄子溪片区稳定风险评估报告》，该报告详尽分析了片区基本概况、不利因素、有利因素、存在的问题等内容，拟定了重新启动拆迁的时间及步骤、可能出现的情况及分类处置预案等措施。 综合研判决策，顺利推进危旧改。经扎实有效的基础工作后，大渡口区委、区政府对茄子溪片区危旧改项目进行了综合研判，该项目已得到绝大多数拆迁户赞成拥护，实施风险系数大大降低，重新启动实施改造的基本条件已经成熟；对少数暂不同意拆迁的居民，他们进一步做解释工作以争取理解和支持。8月10日，在报经市政府同意后，大渡口区正式启动了茄子溪片区危旧房改造工作。第一天有385户签订协议，一周内签订协议户数达到796户，占总户数的65.6%。2009年底已签协议1094户，达到总户数的90%；已交房屋1085户，达到应交房屋户数的99%。
2009年，大渡口区危旧房改造先后启动了渝钢村、马桑溪等九个片区，拆迁总量共计39.02万平方米，涉及居民7190户。截至2009年12月20日，九个片区签约搬迁6594户，签约搬迁率达95%，全区危旧房改造工作未发生一起群众进京上访和到市集访。
2008年初，重庆市委、市政府决定用三年时间完成主城区1200万平方米危旧房改造。为有效预防和减少因危旧房改造诱发不稳定因素，推动危旧改工作更加有序实施，市维稳领导小组办公室制定了《重庆市危旧房改造稳定风险评估管理暂行办法》，规定在主城区危旧改工作率先试行信访稳定风险评估工作，规定拆迁单个片区在3万平方米以下的，维护稳定工作方案由区危旧房改造维稳组负责审查，报市维稳组备案；3万平方米以上的，由区危旧房改造领导小组审阅同意后，报市危旧房改造维稳组审查。凡维稳方案不符合有关政策规定和程序要求的，责成区维稳组补充完善或重新评估。2008年5月以来，市危旧房改造维稳组累计指导和参与主城区172个片区共760万平方米危旧房改造信访稳定风险评估，因危旧改群众上访131批次、1188人次，仅占全市群众到市上访总量的1.2%和1.8%，实施强拆户数仅占改造总户数的0.33%，没有发生一起群体性事件。2009年，经市委、市政府同意，“两厅”转发了市维稳领导小组《关于对重大决策事项推行信访稳定风险评估工作的意见》（渝委办发[2009]52号），决定在全市范围启动实施重大决策事项信访稳定风险评估工作。
重庆的《重大决策事项信访稳定风险评估》是针对影响稳定全局的深层次矛盾和问题，冲破发展与稳定悖论的具有突破性的一项制度创新。这一创新对实现稳定、减少上访以制度创新的方式得以固化，并以制度化的方式发挥独特的作用，这是这项制度创新的重大意义所在。特别是在信访领域，如何通过创设新的、更有效的、可实施的、规范体系的制度，以减少社会矛盾的发生，都有赖于创新活动，都有赖于制度创新。改革主要是改制度，根本性变革必然要求以制度创新作为最高形式，改革的过程归根结底是制度创新的过程。
一段时期以来，全国各地上访与集访位居前列的是危旧房改造，重庆实施重大决策事项信访稳定风险评估以及实施细则，如同环境评估一票否决一样，凡是没有通过《重大决策事项信访稳定风险评估》的项目一律不准上马，并将信访稳定风险评估延伸到企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域。使矛盾纠纷“发现得早、控制得住、化解得了、处理得好”。这一具有制度创新的神来之笔，把陷入泥沼中的信访从源头截断，凸显公共治理、法制化、协商机制、积极疏导的理念，可谓是终结信访“釜底抽薪”的探索，我们可以预期，随着信访领域回归法制秩序中，以及依赖制度的“良治”，才能将泥沼中的信访召唤出一片鸟语花香的春天。
地区经验借鉴香港申述专员公署
上访，即群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径。长期以来，我们一直被告知，信访是我国特有的政治表达形式。其实不然。这一让政府了解民意的重要途径并非中国所独有，只不过是“申述”替代了“信访”。国际申诉专员协会（InternationalOmbudsmanAssociation）(IOA)有500多个国家与地区的成员，成立于1989年的香港申述专员公署，就是该协会的一员，其工作内容与中国的信访部门如出一辙。
香港申诉专员公署是独立的法定机构，于20年前根据香港法例第397章《申诉专员条例》成立，负责监察香港的公共行政，调查政府部门及公营机构的行为，审研行政失当之处，（是指行政拙劣、欠缺效率或不妥善，当中包括不合理的行为；滥用权力或职权；不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序，以及延误；无礼或不为他人着想等行为），并建议补救措施，藉此促进公平合理、开明问责，以及迅速响应市民诉求的良好公共行政。
该机构透过独立、客观及公正的调查，实际上是担当监察政府的角色，他们的职能包括，以确保官僚习性不会影响行政公平；公营机构向市民提供便捷的服务；防止滥用职权；纠正错误；在公职人员受到不公平指责时指出事实真相；保障人权以及公营机构不断提高服务质素和效率。
香港申述专员公署2009年接到的查询及投诉数目比2008年有所上升，查询共有14005件，投诉则有5386件，较2008年分别增加15.1%和8.0%。2009年内该署处理及终结的投诉数目为历年最高，分别有6671件及5701件。香港申述专员公署不仅处理及终结的投诉数目多，而且工作效率也很高，2008年统计表明，其终结个案的处理时间少于三个月的占65.9%，3-6个月的占32.3%，超过6个月的仅占1.8%。
根据投诉个案经调查后被分为成立、部分成立、投诉不成立，但机构另有失当之处、不成立，终止调查六项。2009年个案分类比例，成立的占8.5%，部分成立的占69.2%，投诉不成立，但机构另有失当之处的占到13.8%，不成立的占到8.1%，终止调查的占0.4%。
香港申述专员公署与中国的信访办唯一不同之处是，即使没有接到投诉，申诉专员亦可就重大问题和涉及行政体制上失当的投诉，展开主动调查。?其主动调查往往是因应当时社会上发生了某些广受市民关注的事件，或因政府推行新政策或修订政策而出现了行政上的问题，又或者曾多次接到市民就某些事项的投诉（包括那些经评审后决定不予跟进的个案），显示行政体制上存在普遍性问题或制度上有行政失当。之后，调查投诉个案或主动调查报告中向所涉机构提出改善建议。与法庭的裁决不同，申诉专员的建议并不具约束力。然而，假如任何机构拒绝接纳有关的建议，申诉专员可向香港特别行政区行政长官呈交报告。同样，若所涉机构未能充分采取行动或没有落实任何建议，申诉专员亦可向行政长官报
告。根据条例规定，在申诉专员向行政长官呈交报告后，政府当局须于一个月内，或行政长官厘定的更长期间内，把报告的文本提交立法会省览。
2008-2009年主动调查包括“公开考试试卷的编制”、“房屋署如何处理有关租户受损伤或财物损毁的投诉”、“社会福利署如何审批伤残津贴及处理上诉”、
和“违例驾驶记分制度的执行程序”等。
通过比较，有三个问题需要特别提出。首先，我们是否对“稳定”和“维稳”过度敏感？2009年香港人口突破700万，同年每万人口发生投诉7.7件，重庆市人口3144.23万人，每万人口上访6.7件，低于香港的水平，但是人们并没有看到香港对待上诉人员的草木皆兵；其次，香港申诉专署更加强调法制、规则、程序的制度化，明确规定香港申诉专员公署不是统包统揽直接卷入的机构，明确对投诉不予跟进或不展开调查的情况，包括保安、防卫或国际关系、法律程序或检控任何人的决定、合约或商业交易、人事方面的事宜以及有关施加或更改土地权益条款的决定等。他们还依法设置了调查投诉的限制，比如投诉人对投诉事项已知悉超过两年等；最后，香港申诉专署着眼就重大问题和涉及行政体制上失当的投诉展开主动调查，尤其值得我们借鉴，他们没有陷入治标不治本的困境，而是真正起到监督政府行事、规则与程序是否得当的作用。
2008年重庆信访办曾经访问过该公署，从重庆的方法中，我们看到借鉴引入香港申述专员公署的影子。
信访一般被认为是衡量社会稳定的一个状态值。如果一个省到北京上访与非访（是指到天安门、领导人门口、使馆区“上访”）量全国量排名前列，这个省的省委书记一定是每天晚上无法安稳入睡。因为作为对地方干部的目标考核管理，GDP产出的高低根本不能与“维稳”相提并论，稳定是一个最重要的底线。
当下，各省市驻京办在人们的强烈反对下马上就要撤离，但是各地区在北京的信访“驻守处”比驻京办人员更多、投入也更大。仅沈阳市最多的时候在有近千人住守北京，调集上百辆车辆，负责拦截与遣送上访人员。很多地方政府在北京买房作为安置工作人员与周转上访人员的住地。省地级市每年花在控防上访方面的钱少则几百万，多则上千万。以重庆为例，重庆市花在接回上访者的住宿费一年大概就是五六十万，还不算往返交通费。每个省的在这方面的开支与重庆大致相等。重庆市委副书记张轩在前年的时候曾经动过在北京找地建房的念头，因为北京的酒店不接受的上访人员住宿，小旅馆有时又很难找。
根据《2009年预算执行去年概况及今年预算报告》显示，2010年用于内保的预算达5140亿元，实际金额与国防开支相差无几。公共安全财政支出2009年较2008年增加16%，2010年将再增加8.9%。其中主要是增加对公安、司法的财政支出，处理恐怖事件、群体性暴力事件以及政治性骚乱等危及社会公共安全事件当然包括在其中。据我所知，地方政府从不同的部门为稳定加大了支出，尽管地方财政比较困难，或者有些部门资金极为紧张，比如政法、公安系统。
为什么各地区投入如此多的人力与财力？这是缘于对中国转型时期社会不稳定“严峻态势”的判断，并由此衍生的绩效管理规则。
为了减少到北京上访的人数，之前国办中办信访局每年统计各省到北京上访人数，2009年到北京上访人数河北省位居全国第一（15700人次），河南省第二（5700人次），辽宁省位居第三。之后更改了游戏规则，正常上访不通报，只通报“非访”人数，每个月进行一次全国大排名，并下发到省级党委与政府。河南开封市政法委书记黄道功告诉我，两会期间开封没有一例到北京非访、恶访，也没有一起“群访事件”，名列全省17个地级市末尾；重庆市委副书记张轩告诉我，二月份重庆排全国34个省市自治区第28位，只有一人到北京非访。
为什么地方政府如此重视“信访”排名？最重要的原因是由于中央把各地的上访人数作为对地方政府的重要考核指标，地方政府不能不卷入解决大范围的信访工作。作为地方政府的干部面临抉择：拿钱购买“稳定”？还是接受降职处分？理性人的选择一定是“拿点钱买个平安”。
一方面，正是由于“把矛盾解决在基层”的考核指标与奖惩体制的导向，特别是弱化了法律的威信，在无人知晓信访覆盖的“半径”到底有多大，以致无法准确地界定无限与有限它们之间的边界在那里时，处于这一悖论状态的信访地带陷入泥沼，带来无是非准则的恶性循环，常常出现统包统揽扩大到法律边界之内的事情，地方政府陷入处理信访矛盾的焦点中。
另一方面，一旦洞察到政府的软肋所在，少数上访者几乎“绑架”了所有的地方干部。特别是近两年来中国大事不断，相继举办的北京奥运会，60周年国庆阅兵式，每年一次的“两会”。近些年的统计表明，越是重大活动的关口到北京上访量越是激增，很多上访者甩开地方政府设置的“围追堵截”，想尽办法冲进北京，指望“造出更大的影响”。
这些年来，“以人为本”是一个新的共识也被信访引入的命题，但是如果我们按照制定或约定的法律规则去判定或证明这一命题时，有时却出现或者发生了无法解决的悖论。地方政府唯恐落入“不爱民”的罪名，羞羞答答地不敢坚持依法处理上访事件，在抛开法律不顾追求不存在的稳定或者“以人为本”时，就会出现主观目标与客观结果互为矛盾且相悖的行动。政府与上访者之间的博弈白热化，也由此上演了一幕幕既荒谬又真实的闹剧。
我听到两个地方党委与政府想尽一切办法把上访者留在本地，随之发生的荒谬故事。北方某市一位妇女的丈夫是出租车司机，一天出租车上来三位乘客，其中一位在公安局工作，半路上此人先行下车，另外两人不久后与出租车司机发生口角并杀死了司机。这位妇女状告公安局的这个人，由于此人不在案发现场，则被判刑两年并附带民事赔偿20万元。但是这位妇女不接受这个判决，此时恰逢建国60周年之前，当地政府劝说不要到北京上访，该位妇女提出的交换条件是抓一只公野鸡给她家母野鸡配对。几个干部千方百计抓到了一只野公鸡，但被认为个头太大不般配，必须得抓一只小的，最后也被抓到了，这位妇女最后没有在国庆前到北京上访。可是之后又开始上访，想要更多的赔偿。
某人的弟弟替一位租地种菊花的下岗职工打工，由于农药配比出了差错导致其弟中毒死亡。法院判决20万元的民事赔偿，但是下岗职工没有钱，只能赔偿5000元。原本属于两家之间的一起民事官司，由于赔偿数额问题，尸体放在殡仪馆不火化，不断上访要求地方法院赔偿。法院出于多种考虑同意补偿，从10万元一直谈到20万对方均不接受，提出附加火化场的停尸费与利息。漫长的谈判拖到了该省集中解决信访司法活动的截止日期，没有期限内的名次排位，最后此人没有得到法院的一分钱。
“稳定”被承认是“经济发展”前提条件的命题，也是人们追求的一种最优状态。表面上看，“没有社会稳定则没有经济发展的社会环境”是自圆其说的命题，但从逻辑上推导，如同追求在水处理过程中没有有机物或者无机物降解（溶解或悬浮）的过程而一步达到平衡状态，这是不可能的。如果我们不能正确研判化学或者生物反应是一个必须的过程，则会陷入不恰当的目标设定。
中国社会转型期的诸多矛盾不可避免，群体性事件一直在一个相对稳定的平台上运转，每年大约在8—10万件的范围，如果平均到每一个省，基本上一个省每天均摊8件左右。如何看待社会是否稳定？是朝着好的方向发展还是更加趋于矛盾激化？如果总体上判断是稳定的，又该如何解决群体性上访事件？如果误判形势---渐趋于严重化或者悲观化，则有可能产生过度的防卫措施，可能直接导致在处理手段上缩手缩脚更加保守。特别是如果一旦改变“依法办事”的游戏规则，或者以“维稳”名义的“一票否决”，则会出现与政策制定初衷的南辕北辙，没有人能够承担“不稳定”的风险，不仅抗击打能力下降，而且容易成为惊弓之鸟，也直接导致风险规避主义的出现，其结果就是上访事件“越滚越大”，给人以越来越不稳定的假象。
长期工作在“维稳”第一线的干部们强烈呼吁中央国务院信访部门把历史遗留问题搞一个全国性的调查，做一个5-10年的中长期规划，提出一个解决问题的原则，梳理一个可操作及掌握的顺序。亟待尽快走出“大闹快解决，不闹不解决”信访泥沼。
重庆的方法突破信访混沌的攻坚战
重庆信访办主任助理曾开宏给我一组全国联席会议通报重庆进京“非访”人数的数据：2005年：1041人次；2006年：601人次；2007年：625人次；2008年：701人次；2009年：399人次；2010年2月:1人次（排全国28位）从这五年数据可以清晰地看出，2005年处于高位，之后的2006年第一次大幅度下降，下降幅度约58%。2009年“非访”人数呈现第二次大幅下降态势，比2008年下降57%。
我还得到另外两组重庆2009年的信访数据：
l2009年全市上访总量20927件，比2008年下降40.1%；
l全年到市集访（5人以上）188批次，下降32.9%；
l进京非访全年116人次，下降1.7%；2010年2月只有一人非访，排全国第28位（34个省区）
重庆干部总结为叫“三下降”。他们还有另一个说法叫“两化解”：
l市里交办的积案(挂号、进京)，2009年417件，化解406年，达到98.1%（原目标60%-80%），其中178件是10年以上的历史积案。
l区县部门：2009年1322件，化解1230件；化解率为93%。（常态解决20-30%）
一位信访大省的政法委书记感叹道“做到这个程度确实不容易”。为什么在混沌的信访领域重庆能够获得如此明显的成效？这是因为薄熙来书记提出“事要解决”、“息访息诉”的明确目标，搞了一个拉网式的全市性的排查，做了一个3年解决历史积案的规划，明确划分市县两级政府的责任，凑足解决信访问题的资金，将“釜底抽薪”作为解决群众突出问题的根本途径，确定了“定期会诊、分级负责，领导包案、落实责任，上下联动、合力攻坚”原则，既化解一批信访“骨头”案件以“扬汤止沸”，更着力研究治本之策“釜底抽薪”。
一是拉网式排查梳理。重庆目前正处于经济快速发展期，也是群众利益诉求多发期。直辖以来全市每年信访总一直在10万件次、25万人次左右，居西部省份第三。2008年信访总量8.2万件次，18万人次。主要涉及城市房屋拆迁安置、土地征用补偿、劳动社保就业等几大类。群体性事件比2003年上升369%，进京非访渐次、人次同比增加11.2%和2.6%。在此状况下，重庆首先把涉及近600万群众的问题，特别是对信访积案一条一条地进行梳理，凡属政府应该解决的反走内的，搞清楚信访诉求之后进行分类，再分别提出解决方案。分解成20类45项信访诉求，分门别类地进行研究制定解决措施，其中17项诉求已得到解决，22项诉求已拿出解决方案。先后出台了国企“双解”人员和集体所有制企业退休人员以个人身份参加城镇职工基本医疗保险等8项惠民政策。各区县研究出台了《困难群众临时救助办法》，《离任村干部养老保险和生活困难补助办法》等一系列政策性文件，从源头上、根本上化解信访突出问题。2007至2009年，市和区县共投入76.9亿元解决了12万件信访案件，受益群众近1000万人。
二是“网格化”管理创新。为让“拉网式”排查出来的大量矛盾问题“事事有回音、件件有落实”，重庆创造性地实行了“网格化”管理模式，即充分利用信息管理技术，通过数字表格、图例、文字等方式，将各类信访问题的主要诉求、形成原因、分布区域、相关政策、涉及人数、办理单位、责任领导、责任人员、解决时限等情况一一列表建立台账，变过去分散、定性管理为系统、定量管理，实现信访事项管理规范化、信息化、动态化，让各种情况一目了然。
三是“找钱兜底”化解信访积案。要解决问题就少不了花钱，而确确实实该花的钱是推不掉的。重庆明确“凑钱”是市政府的责任。重庆的底子薄、欠账多，要花钱的地方很多，但是他们尽量争取多省出点钱，优先解决群众的困难，薄熙来不愿意把问题一届推一届。2009年重庆本级财政收入完成1165.7亿元，增幅达21%。市政府决定2010年市财政支出将以50%将用于民生，包括重点解决14个群体性信访问题，规范地设置处理疑难信访问题专项资金，用于解决“骨头案”、“钉子案”，力争今年内消化现有疑难信访个案、涉法涉诉信访案件和执行积案的60%以上，并明确给出时间表，2011年基本消化完毕。
四是定政策。那些符合国家政策的信访案件，或者属于可高可低的，重庆尽可能从宽解决老百姓的困难。对于确实没有政策依据的，或者政策禁止、不能突破的，他们向群众解释清楚，给予明确的答复。在没有政策的情况下，对于特困户，他们从另外的渠道给予一定的帮助。
五是划清市与区县责任。在摸清情况、排查梳理后，重庆明确划分问题的归属，清楚界定责任并列出表格。该由市里负责的，市政府拿钱按照政策去办，由区县具体操作。凡是属于区县解决的问题，各个区县承担责任。
六是建立完善信访事项三级终结制度，努力促进信访事项“案结事了”。重庆建立了矛盾纠纷化解机制，将人民调解、行政调解、司法调解和信访调解有机衔接，动员和组织社会各方面力量，及时妥善调解处理各类矛盾纠纷，并完善了社会力量参与机制，引入社会力量参与化解信访问题，组建了人大代表、政协委员、法律专家、社会知名人士等参加的信访稳定工作顾问团，从政策、法律、心理咨询等方面对信访工作提出建议意见，积极参与信访听证，已成功处理一批疑难信访积案。在此基础上，研究制定了信访终结办法，制定了对少数“骨头案”、“钉子案”以及偏执型无休止漫天要价上访老户的应对措施，在做深入细致工作和穷尽政策法规之后采取听证、三级终结措施，收到了很好的效果。
两年来，重庆踏踏实实地化解了一批积案，不停地做“减法”并逐一“销号”。薄熙来对干部说：如果大量的矛盾堆在那里，我们却熟视无睹，不以为然，或者无可奈何，那就成官僚主义了。同志们要认识到，凡是应该给群众解决的问题，都是回避不了的，今年不解决，明年他会接着找你，明年不解决，后年还会继续找，不要以为“事情一拖就黄了”。既然迟早要解决，那就不如尽早解决。对大多数上访户来说，日子过得本来就很不容易，如果有些实际困难得不到解决，心里就不舒坦，自然要找政府。对待群众信访，要“认识到位、感情到位”。“认识到位”，就是要从锦涛总书记提出的科学发展观、和谐社会建设的高度来认识；“感情到位”，就是要把上访群众看作自家人，真心实意地关心他们。现在，居民之间的收入差距比较大，给特困群众多一点帮助是应该的。上访群众就是什么理由都没有，但他如果非常困难，那就是理由，我们就不能不管，就得“伸出援手”。
张鸣的故事涪陵区委书记的斜率
76岁的陈清华住在荔枝街道一栋水泥外立面没有室外光线的简易安置楼房里，身患膀胱癌症晚期的老人终于在家里见到了区委书记张鸣，照个合影并亲口对他说声“谢谢”是老人家最后的愿望。
老人深感内疚地拉着张鸣的手，一遍遍地道歉：“我这些年上访，给区委、区政府添了不少的乱、添了不少的麻烦。您心里装着我们的事，以后我们一家一定会做诚实、守信、依法的好市民”。听到这些，张鸣心中如同打翻了五味瓶，他对老人说，“您这个案子拖了14年，让您的晚年在信访中度过真是不应该，将心比心，我们谁也不愿意自己的父母这样度过晚年，您的事情是我们办晚了，您的感谢承担不起，我代表政府向您道歉！”此时，老人家的泪水已经夺眶而出……
陈清华，涪陵火柴厂的退休职工。1979年花了两万元经生产队同意在荒地上修建了一幢楼房，经营干面条加工厂。1993年政府征地时因补偿款数额未达成一致老人拒绝签协议书。1995年，原涪陵市人民法院带着执行通知强制拆了面条加工厂包括住房。那栋房子是陈清华夫妇俩一手一脚建起来的，一下子就没了，内心非常失落，作为家里的唯一男人，他为全家人为来的生计担心。
陈清华坚信相信中央政府能保护老百姓个人财产，此后，他带着材料每年进京上访。“漫漫十四年的上访之路，充满了辛酸与泪水，”做推销员的陈明芳，陈清华的长女啜啜呜咽地叙说。
“母亲变卖小作坊的设备和家里值点钱的东西给父亲凑路费，上访耗费了父亲全部的精力和体力，再也无心创业，原有的平静生活发生了巨变：赖以生存的小作坊没有了，父亲一个心意思跑北京上访。他出门在外牵着全家人的心，而每当重要的关口都有人蹲守在家门口，甚至发生肢体冲突。母亲外出扫地挣钱，三姊妹中我是老大，还有个残疾的妹妹，生活的重担落在我的身上，从那时起我开始懂事了”，陈明芳说。
陈清华是涪陵有名的“老上访户”，张鸣2006年年底赴任涪陵，他调阅过陈清华的上访材料，了解到包括有产权面积、产权手续不全的面积、补偿了多少等具体问题，并提出按照当时的政策对陈清华补偿。当然，具体的事情交办给了下面。三年，事情并没有解决。
2008年，重庆干部按照中央部署“大下访”保稳定，以确保北京奥运会的顺利。按照中央的统一部署，县委书记必须亲自接待群众来信来访。陈明芳曾经多次试图面见张鸣书记，哪知道，等待的竟有几百人，如同在同仁医院看病一样，挂号者已经自己发了号。而张书记一个星期只能“出诊”(接防)一次，最多也就能见20个人。陈明芳退却了。
涪陵是重庆重镇之外的一个工业大区，其工业增加值占GDP比重去年达到了56%，财政收入全市排名第三，也是重庆区县财政上缴的大户。对像张鸣这样的地市级干部而言，他必须关注GDP的增长速度，因为这是干部考核的头一项指标。引用“角系数”的概念描述，如果用斜率的坡度刻画升迁道路的倾斜程度，其“进步”的快慢与GDP直线的斜率密切相关。
但是，老的游戏规则被2008年年底上任的薄熙来书记修改了。2009年，薄熙来下决心解决历史积案，叫“事要解决”，“案结了事”，他要求所有领导干部都要“包案”处理信访问题，并将各类信访问题的主要诉求、形成原因、分布区域、相关政策、涉及人数、办理单位、责任领导、责任人员、解决时限等情况列表，薄熙来每周要看动态更新表。他提出群众信访总量、到市集访、进京非正常上访“三下降”的目标，要求区县与部门自排的信访积案化解率要达到80%以上，市交办的信访积案化解也要达到60%以上，被称为“三下降”、“两化解”。每个干部都签订了“攻坚销号”目标责任书，而且成为考核领导班子的重要内容。
薄熙来向所有的干部发出明确的信息：“大走访是对领导干部思想感情、工作能力、工作水平的一个重要检验。对于群众上访所反映的问题，如果我们的干部很敏感，头脑很清醒，并且很深入、很有效地解决一批问题，市委就要看好、重视这些干部。反之，如果一个干部对自己负责的区域或系统内的信访问题麻木不仁，把上访群众‘一推了之’，或者根本意识不到老百姓有什么问题，或者知道有问题而束手无策，市委对这类干部的评价就要‘打折扣’”。
对干部考核，无论是GDP增长率还是为群众解决多少问题，其实就是一个目标的取向，干部们犹如勇猛向前进的战士，关键是指挥员所指明的方向。2009年张鸣“包案”16件，解决16件，联系困难群众59户。重庆辖区40个，包括19个市辖区、17个县和4个自治县，这一年仅区县委书记包案就达624，其中612件得到妥善解决，解决率为98.1%。张鸣所解决的案件高于平均数。整个涪陵区2008年解决信访件数1156件，“接访”总人数达到24977人次，政府投入5280万元；2009年解决信访问题3200件，投入资金4100万元。张明告诉我，“兜底”的钱来自占地方财政30亿元40%的土地收入。
2009年6月24日，薄熙来对重庆的干部讲了一番寓意深刻的话，张鸣至今记忆犹新。薄熙来说：十年前，重庆整体上都很困难，大家生活得紧张一点，心里也没啥不平的。现在重庆发展了，有些人看着街坊邻居都慢慢富起来了，而自己还是那么困难，心理反差就很强烈，觉得自己的日子太苦了，这时也会找些理由上访。对这种情况，同志们要多一分理解，从感情出发拉一把，即使他们的理由不太充分，我们从特别困难的角度，也得兜底，帮帮他们，总得让他们过得去。中央给重庆的改革试点叫做“统筹城乡”，这里面也包含着“统筹贫富”的意思。现在，重庆有些群众确实困难，咱们设置一些救助困难的专项经费，也是应该的。各个区县可以根据自己的实际，想一点办法。这其实花不了多少钱，社会就能比较安定，大家心理上也感到比较温暖。
张鸣曾作过重庆宣传部副部长和市委副秘书长。他目睹过上千人围堵市委的场景，为共产党和老百姓的关系到了如此程度而震惊。到涪陵之后，他开始直接面对群众，经常有上访的群众敲他家的门，党委政府的要负责人的行程也被上访者摸的一清二楚，有那么一段时间，只要开会一定有人在会场外面坐等。
陈清华老人的案件是2009年张鸣的包案之一。到底应该给陈清华补偿多少？2009年距1995年已经过去了14年。按照物价上涨指数，张鸣算了高、中、低三笔帐，36万、25万、18万。他左右掂量，最后按照高的补偿标准执行。
陈清华老人终于拿到了补偿款，但这时他的膀胱癌已经转移到肺部。陈清华终于平静了下来，也不会再上访了，因为已经卧床不起。36万元使他得到了些许安慰，14年的上诉终于有了结果。
2009年年底，涪陵召开信访会，陈明芳代表父亲在会上表达了他们全家人的心情，她赞扬了干部们不计前嫌的宽广心怀，“心里是装着我们老百姓的”。这一年，涪陵乡镇街道的主要负责同志解决问题10-20件以上的干部有19人。春节前夕，走街串巷帮助群众解决的问题的很多人回来了，张鸣在区委招待所请大家伙一起吃了顿饭，一位干部告诉我，张鸣书记流着泪向每一位干部了敬酒，他知道办好每件个积案是多末的不容易。
终结信访的制度创新信访稳定风险评估
重庆市大渡口区茄子溪片区俯临长江，该片区绝大部分住户是破产企业原重庆木材综合加工厂职工，2003年企业破产时对住房进行修整后全部卖给了职工。这里的房屋大都建于五、六十年代，早已破旧不堪，长期以来居民要求实施危旧房改造的呼声较大。2009年，重庆市决定在这一地区实施旧房拆迁改造。片区内需拆除房屋总建筑面积61873.1平方米，涉及搬迁居民1214户、3241人；被拆迁居民中，失业人员、低保户等困难群体约占50%。
令人没有想到的是，当政府决定实施拆迁的时候，有将近八成被拆迁群众与政府“翻脸”。
第一次评估：近八成拆迁群众抗拆。2009年3月1日，茄子溪片区被拆迁户民主选举了评估公司，随后出具了拆迁评估咨询价格、发放了拆迁许可证。5月15日，当茄子溪片区指挥部正式启动拆迁前夕，却摸查到原木材加工厂部分职工以评估价太低为由酝酿集体上访。理由是，他们住的是“江景房”，而目前的评估价格忽略了“江景房”的升值空间。甚至认为只要坚持不准拆迁，政府肯定会提高评估价格。加之一些职工过去对企业破产产生的怨气也同时叠加在这次危旧改工作中，一时间片区拆迁户抵触情绪很大，甚至有人轰闹、辱骂工作人员，致使茄子溪片区危旧房改造工作陷入困境。拆迁的第一次评估以失败告终。
第二次评估：九成多住户满意签约搬迁。为了把握民意，5月18日，茄子溪街道办事处牵头召开了茄子溪片区危旧房拆迁调查投票大会，他们发放调查表1078份，现场唱票同意拆迁的有244户，占22.6%；不同意拆迁的近八成，达834户，占77.4%。根据近八成群众持不同意态度的情况，报经市政府同意后，大渡口区委、区政府决定暂缓实施茄子溪片区危旧房改造工作，待条件成熟后再启动。
缓行的消息传出后，同意拆迁的住户又到街道上访，强烈要求推行危旧房改造，部分处于观望状态的住户见此情形思想产生了动摇。在这微妙的关头，市维稳办专题听取该区工作汇报后，决定再次启动茄子溪片区信访稳定风险评估。
区委、区政府抽调区信访办、区房管局、区危改办、区公安分局、茄子溪街道办事处及社区干部组成茄子溪片区危旧改维稳工作组，分组包楼，分户到人，走家串户，全面宣传危旧房改造法规政策，掌握拆迁群众思想动态。通过走访，了解到住户不同意拆迁主要有三个原因：一是听信了少数人的煽动，想通过不同意拆迁等方式向政府施压，迫使政府调整提高评估价以得到更多的补偿；二是对危旧改政策不了解；三是受到别有用心的个别人员引诱威胁。深入全面的走访宣传，为预测评估提供了准确可靠的第一手材料。
6月19日，根据“要求政府重新调查，以正确反映拆迁住户真实愿望”人员不断增多的情况，茄子溪片区指挥部逐户通知，片区拆迁户持户口薄、房产证、身份证到社区如实填写《征求意见书》，由此决定茄子溪片区危旧房改造工作是否进行。这次民意调查群众空前积极，每天都有大量群众前往社区填报意见书，到7月20日，同意拆迁户数达到1110户，占总户数的91.4%。
深入分析论证，形成风险评估报告。全面掌握茄子溪片区危旧改稳定风险情报后，大渡口区邀请市危旧改维稳工作组领导、人大代表、政协委员、区级有关部门及拆迁群众代表召开了茄子溪片区危旧房改造分析论证会，通报片区危旧房改造整体情况，对已经发生的矛盾和可能出现的不稳定因素进行逐项分析预测，在反复沟通交流的基础上形成了《茄子溪片区稳定风险评估报告》，该报告详尽分析了片区基本概况、不利因素、有利因素、存在的问题等内容，拟定了重新启动拆迁的时间及步骤、可能出现的情况及分类处置预案等措施。 综合研判决策，顺利推进危旧改。经扎实有效的基础工作后，大渡口区委、区政府对茄子溪片区危旧改项目进行了综合研判，该项目已得到绝大多数拆迁户赞成拥护，实施风险系数大大降低，重新启动实施改造的基本条件已经成熟；对少数暂不同意拆迁的居民，他们进一步做解释工作以争取理解和支持。8月10日，在报经市政府同意后，大渡口区正式启动了茄子溪片区危旧房改造工作。第一天有385户签订协议，一周内签订协议户数达到796户，占总户数的65.6%。2009年底已签协议1094户，达到总户数的90%；已交房屋1085户，达到应交房屋户数的99%。
2009年，大渡口区危旧房改造先后启动了渝钢村、马桑溪等九个片区，拆迁总量共计39.02万平方米，涉及居民7190户。截至2009年12月20日，九个片区签约搬迁6594户，签约搬迁率达95%，全区危旧房改造工作未发生一起群众进京上访和到市集访。
2008年初，重庆市委、市政府决定用三年时间完成主城区1200万平方米危旧房改造。为有效预防和减少因危旧房改造诱发不稳定因素，推动危旧改工作更加有序实施，市维稳领导小组办公室制定了《重庆市危旧房改造稳定风险评估管理暂行办法》，规定在主城区危旧改工作率先试行信访稳定风险评估工作，规定拆迁单个片区在3万平方米以下的，维护稳定工作方案由区危旧房改造维稳组负责审查，报市维稳组备案；3万平方米以上的，由区危旧房改造领导小组审阅同意后，报市危旧房改造维稳组审查。凡维稳方案不符合有关政策规定和程序要求的，责成区维稳组补充完善或重新评估。2008年5月以来，市危旧房改造维稳组累计指导和参与主城区172个片区共760万平方米危旧房改造信访稳定风险评估，因危旧改群众上访131批次、1188人次，仅占全市群众到市上访总量的1.2%和1.8%，实施强拆户数仅占改造总户数的0.33%，没有发生一起群体性事件。2009年，经市委、市政府同意，“两厅”转发了市维稳领导小组《关于对重大决策事项推行信访稳定风险评估工作的意见》（渝委办发[2009]52号），决定在全市范围启动实施重大决策事项信访稳定风险评估工作。
重庆的《重大决策事项信访稳定风险评估》是针对影响稳定全局的深层次矛盾和问题，冲破发展与稳定悖论的具有突破性的一项制度创新。这一创新对实现稳定、减少上访以制度创新的方式得以固化，并以制度化的方式发挥独特的作用，这是这项制度创新的重大意义所在。特别是在信访领域，如何通过创设新的、更有效的、可实施的、规范体系的制度，以减少社会矛盾的发生，都有赖于创新活动，都有赖于制度创新。改革主要是改制度，根本性变革必然要求以制度创新作为最高形式，改革的过程归根结底是制度创新的过程。
一段时期以来，全国各地上访与集访位居前列的是危旧房改造，重庆实施重大决策事项信访稳定风险评估以及实施细则，如同环境评估一票否决一样，凡是没有通过《重大决策事项信访稳定风险评估》的项目一律不准上马，并将信访稳定风险评估延伸到企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域。使矛盾纠纷“发现得早、控制得住、化解得了、处理得好”。这一具有制度创新的神来之笔，把陷入泥沼中的信访从源头截断，凸显公共治理、法制化、协商机制、积极疏导的理念，可谓是终结信访“釜底抽薪”的探索，我们可以预期，随着信访领域回归法制秩序中，以及依赖制度的“良治”，才能将泥沼中的信访召唤出一片鸟语花香的春天。
地区经验借鉴香港申述专员公署
上访，即群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径。长期以来，我们一直被告知，信访是我国特有的政治表达形式。其实不然。这一让政府了解民意的重要途径并非中国所独有，只不过是“申述”替代了“信访”。国际申诉专员协会（InternationalOmbudsmanAssociation）(IOA)有500多个国家与地区的成员，成立于1989年的香港申述专员公署，就是该协会的一员，其工作内容与中国的信访部门如出一辙。
香港申诉专员公署是独立的法定机构，于20年前根据香港法例第397章《申诉专员条例》成立，负责监察香港的公共行政，调查政府部门及公营机构的行为，审研行政失当之处，（是指行政拙劣、欠缺效率或不妥善，当中包括不合理的行为；滥用权力或职权；不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序，以及延误；无礼或不为他人着想等行为），并建议补救措施，藉此促进公平合理、开明问责，以及迅速响应市民诉求的良好公共行政。
该机构透过独立、客观及公正的调查，实际上是担当监察政府的角色，他们的职能包括，以确保官僚习性不会影响行政公平；公营机构向市民提供便捷的服务；防止滥用职权；纠正错误；在公职人员受到不公平指责时指出事实真相；保障人权以及公营机构不断提高服务质素和效率。
香港申述专员公署2009年接到的查询及投诉数目比2008年有所上升，查询共有14005件，投诉则有5386件，较2008年分别增加15.1%和8.0%。2009年内该署处理及终结的投诉数目为历年最高，分别有6671件及5701件。香港申述专员公署不仅处理及终结的投诉数目多，而且工作效率也很高，2008年统计表明，其终结个案的处理时间少于三个月的占65.9%，3-6个月的占32.3%，超过6个月的仅占1.8%。
根据投诉个案经调查后被分为成立、部分成立、投诉不成立，但机构另有失当之处、不成立，终止调查六项。2009年个案分类比例，成立的占8.5%，部分成立的占69.2%，投诉不成立，但机构另有失当之处的占到13.8%，不成立的占到8.1%，终止调查的占0.4%。
香港申述专员公署与中国的信访办唯一不同之处是，即使没有接到投诉，申诉专员亦可就重大问题和涉及行政体制上失当的投诉，展开主动调查。?其主动调查往往是因应当时社会上发生了某些广受市民关注的事件，或因政府推行新政策或修订政策而出现了行政上的问题，又或者曾多次接到市民就某些事项的投诉（包括那些经评审后决定不予跟进的个案），显示行政体制上存在普遍性问题或制度上有行政失当。之后，调查投诉个案或主动调查报告中向所涉机构提出改善建议。与法庭的裁决不同，申诉专员的建议并不具约束力。然而，假如任何机构拒绝接纳有关的建议，申诉专员可向香港特别行政区行政长官呈交报告。同样，若所涉机构未能充分采取行动或没有落实任何建议，申诉专员亦可向行政长官报
告。根据条例规定，在申诉专员向行政长官呈交报告后，政府当局须于一个月内，或行政长官厘定的更长期间内，把报告的文本提交立法会省览。
2008-2009年主动调查包括“公开考试试卷的编制”、“房屋署如何处理有关租户受损伤或财物损毁的投诉”、“社会福利署如何审批伤残津贴及处理上诉”、
和“违例驾驶记分制度的执行程序”等。
通过比较，有三个问题需要特别提出。首先，我们是否对“稳定”和“维稳”过度敏感？2009年香港人口突破700万，同年每万人口发生投诉7.7件，重庆市人口3144.23万人，每万人口上访6.7件，低于香港的水平，但是人们并没有看到香港对待上诉人员的草木皆兵；其次，香港申诉专署更加强调法制、规则、程序的制度化，明确规定香港申诉专员公署不是统包统揽直接卷入的机构，明确对投诉不予跟进或不展开调查的情况，包括保安、防卫或国际关系、法律程序或检控任何人的决定、合约或商业交易、人事方面的事宜以及有关施加或更改土地权益条款的决定等。他们还依法设置了调查投诉的限制，比如投诉人对投诉事项已知悉超过两年等；最后，香港申诉专署着眼就重大问题和涉及行政体制上失当的投诉展开主动调查，尤其值得我们借鉴，他们没有陷入治标不治本的困境，而是真正起到监督政府行事、规则与程序是否得当的作用。
2008年重庆信访办曾经访问过该公署，从重庆的方法中，我们看到借鉴引入香港申述专员公署的影子。