法意::法律法规 - 中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于推进集体林权制度改革若干...
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中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于推进集体林权制度改革若干问题的意见根据省委、省政府的统一部署，2007年，我省集体林权制度改革工作正式启动。各地按照《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》(鄂发(2006)23号，以下简称鄂发23号文件)的要求，围绕明晰产权和配套改革，做了大量工作，取得了一定成效，也反映出一些需要研究解决的问题。为进一步加大工作力度，确保这项工作顺利推进，经省委、省政府研究同意，现就集体林权制度改革(以下简称“林改”)的有关问题提出如下意见。
一、明确林改确权的有关政策
1、林改中村民民主决策的方式。鄂发23号文件规定，集体山林承包经营权和经营管理方式的确定，都要经过三分之二以上村民同意，这一原则必须坚持。考虑到当前农村的实际，对外出打工人员较多的地方，可以按照“三分之二以上农户同意”的方式执行，并切实做到林改政策、程序、方法、结果“四公开”。
2、乡镇林场和国乡合作林场的确权。这次林改中，对乡镇林场应在保持稳定的基础上，分类对待，做好确权工作。对于上个世纪80年代以前建立的社(乡镇)办林场，应维持现行体制和权属关系，由乡镇人民政府确定具体的经营管理形式。对于上个世纪80年代以后建立的乡镇林场，凡乡镇人民政府与林地原所属的村组签订了有关协议的，按协议的规定执行；未签订协议的，如果目前林场管理机构健全、经营管理较好，原则上保持林场的稳定；林场管理机构不健全，经营管理不善的，可以在妥善处理债权债务后，将林地归还给原所属的村组确权到户。对于上个世纪80年代以来兴办的国乡合作林场，原则上按照“维持协议，还利于民”的要求，在保持现有经营方式不变的前提下，对村组集体经济组织收益部分确定合理的分配方式，分利到户；协议期满后，由林场与集体协商，并经三分之二以上的村民或者农户同意后，决定林地的处置方式和经营权属问题。
3、农村综合改革中村组合并的山林确权。对林业“三定”以后合并的村和村民小组，在对集体统一经营的山林进行确权到户时，原则上以合并前的村和村民小组为单位进行；如农村土地二轮延包时是按合并后的村和村民小组确权确地的，且三分之二以上村民或农户同意按合并后的小组确权的，可以按合并后的小组进行确权。
4、农户迁移、户籍变动后的自留山和责任山的处理。林业“三定”以后，农户举家迁移的，如户籍尚未变更，仍属于该集体经济组织成员的，其原划分的自留山和承包的责任山应维持不变。举家迁移且户籍已经变更(迁移到设区的市的中心城区除外)的，如在迁入地已经取得承包地(含耕地和林地，下同)或其他生产资料，其在迁出地的自留山和责任山应当归还给集体经济组织；在迁入地未取得承包地或其他生产资料的，其自留山和责任山可以继续保留。举家迁移到设区的市的中心城区落户的，其自留山和责任山应当归还给集体经济组织。不论何种情形将自留山和责任山归还给集体经济组织的，集体经济组织或者新的承包经营户应当在相互协商或者资产评估的基础上，对其现有林木资产给予合理的补偿；经集体经济组织同意，迁移农户也可以通过流转的方式，对其自留山和责任山上的林木进行转让，然后由集体经济组织与受让人重新签订林地承包使用合同。对目前尚未确权到户的集体山林确权时，原则上以户籍登记落户为依据。对在校或待业的大中专学生、初级士官以下(含初级)的现役军人、“两劳”人员，应当作为可承包林地的人口对待。
5、农村“五保户”的确权和自留山、责任山的处置。对于没有由乡、村集中供养的“五保户”，在集体山林确权时，应当享有与其他农户同样的分配权利；已经由乡、村集中供养的“五保户”，原则上不再分配山林。对于林改前已经划分给“五保户”的自留山和责任山，“五保户”已经由乡、村集中供养的，原则上应交还集体经济组织；“五保户”没有由乡、村集中供养的，其自留山和责任山不得擅自收回，但“五保户”自愿交还集体的除外。“五保户”去世后，其自留山或责任山由集体经济组织按照最高人民法院《关于贯彻执行〈继承法〉若干问题的意见》的有关规定处理。对死亡绝后户，其自留山、责任山没有法定继承人的，由集体经济组织收回并重新确权到户。
6、对“逃税户”、“历年税费尾欠户”的山林确权。这次林改中，要正确处理好追缴债务与维护农民林地承包经营权的关系，严格把追缴税费与山林确权分开。任何组织和个人不得以欠缴税费为由，收回“逃税户”和“历年税费尾欠户”的自留山和责任山，已收回的要予以退还。在对尚未确权到户的集体山林进行确权时，应赋予欠税费农户同样的分配权利。对农户所欠税费，应核定债权债务，按照《省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》(鄂政发(2003)21号)的有关规定妥善处理。
7、对资源条件差异较大的集体山林确权到户的方式。在集体山林确权到户时，林木资源状况、立地条件和区位情况差别较大的，可以在分类定级确定不同山头地块和林木底价的基础上，通过公开、公平的方式确定经营主体。对于以林地为主要生产资料和生活来源的地方，必须保证每个农户都有承包经营的林地。
8、天然林资源保护工程区和划入生态公益林的集体山林的确权。天然林资源保护工程区范围已经划分到户的自留山和责任山应稳定不变，没有发放林权证的要做好发证到户工作。对天然林资源保护工程区和划入国家、省级生态公益林的集体山林，目前尚未确权到户的，如群众对确权到户积极性不高，可以继续由集体统一经营，但应落实管护人员，明确管护责任；大多数村民要求分户承包经营的，应确权到户承包经营，但在天然林资源保护工程实施和享受生态公益林补偿政策期间，承包者必须严格执行国家的有关管理规定。划入国家和省级公益林的集体山林确权到户后，应及时与农户签订管护合同，并将补偿资金落实到户。
9、划入自然保护区和风景名胜区的集体山林的确权。对划入自然保护区和风景名胜区的集体山林，凡自然保护区或风景名胜区管理机构与村组签订了有关合同的，按合同规定执行。通过土地置换、移民安置等方式将集体山林转让给自然保护区或风景名胜区的，应维持现状。通过行政手段将集体山林划入自然保护区或风景名胜区，且未对集体经济组织和村民给予任何补偿的，应当协商处理好自然保护区、风景名胜区与村组及农户的利益关系，将国家对农民的各项扶持、补偿政策落实到位；自然保护区和风景名胜区有旅游等经营性收入的，应当给村组和农户一定的利益分成；对划入自然保护区和风景名胜区的集体山林，优先纳入国家和省级公益林补偿范围，其补偿资金原则上补偿给集体经济组织，由集体经济组织按照自然保护区、风景名胜区及生态公益林的有关管理规定进行管护。对目前已经划入自然保护区实验区和风景名胜区的集体山林，原则上采取集体统一经营的方式进行管理；如果大多数群众要求分户经营的，也可以分包到户经营管理，但承包者必须严格执行自然保护区和风景名胜区的有关管理规定。
二、规范集体森林资源流转行为
10、林改前已经流转的集体山林的处理。对于林改前已经流转的集体山林，应区分情况，采取不同的处理方式。已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。对于流转前未经三分之二以上村民或者村民代表同意，但集体经济组织已与受让方签订了流转合同，且受让方履行了合同约定义务的，如合同签订已超过一年，或者虽未超过一年但受让方实际做了大量投入的，其流转行为原则上应予维持；但合同内容不够规范、合同条款明显不合理的，应按照公平协商的原则对合同进行完善。对于集体经济组织违背村民大会或者村民代表大会决议越权流转，大多数群众要求终止或者解除流转合同的，应依法予以解除，但受让方在经营期间有投资经营行为并产生效益的，转让方应当给予合理的补偿；对于受让方采取不正当手段与集体经济组织签订的流转合同，事后经法纪机关查处属实的，其流转无效，应依法予以解除。
11、防止以“流转”代替“确权”。林改中要确立农民的经营主体地位，依法保护农民承包经营林地的权利。对目前仍由集体统一经营的山林和宜林荒山荒地，在确权到户前，原则上不得流转给集体经济组织之外的单位和个人；确需流转的，须经三分之二以上村民或者农户同意，并报乡(镇)人民政府批准。
12、集体山林流转的评估。集体统一经营的山林的林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估。评估可以委托财政部门颁发资产评估资格的评估机构进行，也可以由林业部门管理的具有丙级以上(含丙级)资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告。森林资源资产评估收费，按照省物价部门的相关文件规定执行。
一、明确林改确权的有关政策
1、林改中村民民主决策的方式。鄂发23号文件规定，集体山林承包经营权和经营管理方式的确定，都要经过三分之二以上村民同意，这一原则必须坚持。考虑到当前农村的实际，对外出打工人员较多的地方，可以按照“三分之二以上农户同意”的方式执行，并切实做到林改政策、程序、方法、结果“四公开”。
2、乡镇林场和国乡合作林场的确权。这次林改中，对乡镇林场应在保持稳定的基础上，分类对待，做好确权工作。对于上个世纪80年代以前建立的社(乡镇)办林场，应维持现行体制和权属关系，由乡镇人民政府确定具体的经营管理形式。对于上个世纪80年代以后建立的乡镇林场，凡乡镇人民政府与林地原所属的村组签订了有关协议的，按协议的规定执行；未签订协议的，如果目前林场管理机构健全、经营管理较好，原则上保持林场的稳定；林场管理机构不健全，经营管理不善的，可以在妥善处理债权债务后，将林地归还给原所属的村组确权到户。对于上个世纪80年代以来兴办的国乡合作林场，原则上按照“维持协议，还利于民”的要求，在保持现有经营方式不变的前提下，对村组集体经济组织收益部分确定合理的分配方式，分利到户；协议期满后，由林场与集体协商，并经三分之二以上的村民或者农户同意后，决定林地的处置方式和经营权属问题。
3、农村综合改革中村组合并的山林确权。对林业“三定”以后合并的村和村民小组，在对集体统一经营的山林进行确权到户时，原则上以合并前的村和村民小组为单位进行；如农村土地二轮延包时是按合并后的村和村民小组确权确地的，且三分之二以上村民或农户同意按合并后的小组确权的，可以按合并后的小组进行确权。
4、农户迁移、户籍变动后的自留山和责任山的处理。林业“三定”以后，农户举家迁移的，如户籍尚未变更，仍属于该集体经济组织成员的，其原划分的自留山和承包的责任山应维持不变。举家迁移且户籍已经变更(迁移到设区的市的中心城区除外)的，如在迁入地已经取得承包地(含耕地和林地，下同)或其他生产资料，其在迁出地的自留山和责任山应当归还给集体经济组织；在迁入地未取得承包地或其他生产资料的，其自留山和责任山可以继续保留。举家迁移到设区的市的中心城区落户的，其自留山和责任山应当归还给集体经济组织。不论何种情形将自留山和责任山归还给集体经济组织的，集体经济组织或者新的承包经营户应当在相互协商或者资产评估的基础上，对其现有林木资产给予合理的补偿；经集体经济组织同意，迁移农户也可以通过流转的方式，对其自留山和责任山上的林木进行转让，然后由集体经济组织与受让人重新签订林地承包使用合同。对目前尚未确权到户的集体山林确权时，原则上以户籍登记落户为依据。对在校或待业的大中专学生、初级士官以下(含初级)的现役军人、“两劳”人员，应当作为可承包林地的人口对待。
5、农村“五保户”的确权和自留山、责任山的处置。对于没有由乡、村集中供养的“五保户”，在集体山林确权时，应当享有与其他农户同样的分配权利；已经由乡、村集中供养的“五保户”，原则上不再分配山林。对于林改前已经划分给“五保户”的自留山和责任山，“五保户”已经由乡、村集中供养的，原则上应交还集体经济组织；“五保户”没有由乡、村集中供养的，其自留山和责任山不得擅自收回，但“五保户”自愿交还集体的除外。“五保户”去世后，其自留山或责任山由集体经济组织按照最高人民法院《关于贯彻执行〈继承法〉若干问题的意见》的有关规定处理。对死亡绝后户，其自留山、责任山没有法定继承人的，由集体经济组织收回并重新确权到户。
6、对“逃税户”、“历年税费尾欠户”的山林确权。这次林改中，要正确处理好追缴债务与维护农民林地承包经营权的关系，严格把追缴税费与山林确权分开。任何组织和个人不得以欠缴税费为由，收回“逃税户”和“历年税费尾欠户”的自留山和责任山，已收回的要予以退还。在对尚未确权到户的集体山林进行确权时，应赋予欠税费农户同样的分配权利。对农户所欠税费，应核定债权债务，按照《省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》(鄂政发(2003)21号)的有关规定妥善处理。
7、对资源条件差异较大的集体山林确权到户的方式。在集体山林确权到户时，林木资源状况、立地条件和区位情况差别较大的，可以在分类定级确定不同山头地块和林木底价的基础上，通过公开、公平的方式确定经营主体。对于以林地为主要生产资料和生活来源的地方，必须保证每个农户都有承包经营的林地。
8、天然林资源保护工程区和划入生态公益林的集体山林的确权。天然林资源保护工程区范围已经划分到户的自留山和责任山应稳定不变，没有发放林权证的要做好发证到户工作。对天然林资源保护工程区和划入国家、省级生态公益林的集体山林，目前尚未确权到户的，如群众对确权到户积极性不高，可以继续由集体统一经营，但应落实管护人员，明确管护责任；大多数村民要求分户承包经营的，应确权到户承包经营，但在天然林资源保护工程实施和享受生态公益林补偿政策期间，承包者必须严格执行国家的有关管理规定。划入国家和省级公益林的集体山林确权到户后，应及时与农户签订管护合同，并将补偿资金落实到户。
9、划入自然保护区和风景名胜区的集体山林的确权。对划入自然保护区和风景名胜区的集体山林，凡自然保护区或风景名胜区管理机构与村组签订了有关合同的，按合同规定执行。通过土地置换、移民安置等方式将集体山林转让给自然保护区或风景名胜区的，应维持现状。通过行政手段将集体山林划入自然保护区或风景名胜区，且未对集体经济组织和村民给予任何补偿的，应当协商处理好自然保护区、风景名胜区与村组及农户的利益关系，将国家对农民的各项扶持、补偿政策落实到位；自然保护区和风景名胜区有旅游等经营性收入的，应当给村组和农户一定的利益分成；对划入自然保护区和风景名胜区的集体山林，优先纳入国家和省级公益林补偿范围，其补偿资金原则上补偿给集体经济组织，由集体经济组织按照自然保护区、风景名胜区及生态公益林的有关管理规定进行管护。对目前已经划入自然保护区实验区和风景名胜区的集体山林，原则上采取集体统一经营的方式进行管理；如果大多数群众要求分户经营的，也可以分包到户经营管理，但承包者必须严格执行自然保护区和风景名胜区的有关管理规定。
二、规范集体森林资源流转行为
10、林改前已经流转的集体山林的处理。对于林改前已经流转的集体山林，应区分情况，采取不同的处理方式。已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。对于流转前未经三分之二以上村民或者村民代表同意，但集体经济组织已与受让方签订了流转合同，且受让方履行了合同约定义务的，如合同签订已超过一年，或者虽未超过一年但受让方实际做了大量投入的，其流转行为原则上应予维持；但合同内容不够规范、合同条款明显不合理的，应按照公平协商的原则对合同进行完善。对于集体经济组织违背村民大会或者村民代表大会决议越权流转，大多数群众要求终止或者解除流转合同的，应依法予以解除，但受让方在经营期间有投资经营行为并产生效益的，转让方应当给予合理的补偿；对于受让方采取不正当手段与集体经济组织签订的流转合同，事后经法纪机关查处属实的，其流转无效，应依法予以解除。
11、防止以“流转”代替“确权”。林改中要确立农民的经营主体地位，依法保护农民承包经营林地的权利。对目前仍由集体统一经营的山林和宜林荒山荒地，在确权到户前，原则上不得流转给集体经济组织之外的单位和个人；确需流转的，须经三分之二以上村民或者农户同意，并报乡(镇)人民政府批准。
12、集体山林流转的评估。集体统一经营的山林的林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估。评估可以委托财政部门颁发资产评估资格的评估机构进行，也可以由林业部门管理的具有丙级以上(含丙级)资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告。森林资源资产评估收费，按照省物价部门的相关文件规定执行。