美国：摒弃“先发制人”之后是什么

2010年5月27日，奥巴马发布了他任职以来的第一份正式的《国家安全战略报告》，将其经过一年多反思、总结和实践而形成的大战略和盘托出。新版安全报告与前任总统乔治·布什2002年和2006年两份安全战略报告最明显的区别是，摒弃了单边主义，转而强调全球合作，发展更广泛的安全伙伴关系；未提及对可能构成威胁的国家或非国家行为体实施“先发制人”打击。

新版报告既是审时度势也是无可奈何

美国新国家安全战略发生显著变化的主要原因在于，布什政府的“单边主义”、“先发制人”战略和炮舰政策，使美国深陷“一场危机、两场战争”之中，导致美国的全球影响力不断下降，美国在世界上的领导地位摇摇欲坠。

金融危机削弱了美国的总体实力，影响国防的发展。根据美国联合部队司令部2010年3月颁布的《联合作战环境报告》，美国的外债为2．165万亿美元，贸易逆差8110亿美元。2009年，美国联邦政府赤字达到1．42万亿美元。2010年前两个月联邦政府的赤字就超过之前任何一年的全年总赤字。

双重赤字的直接影响就是可用于国防的资金越来越少。1962年，美国国防开销大约占政府支出的49％，但到2008年这一数字就下降到20％。照这个趋势发展下去，到2028年国防预算可能只占GDP的2.6％到3.1％，远远低于上世纪90年代的平均水平3.8％，国防部资金可能会缩减为不到联邦预算的10％。这使美军面临两个基本问题：一是联邦政府拨款能否长期持续，二是怎样利用有限的经费保证国家的长期安全。

“两场战争”使美国付出沉重代价。据统计，伊拉克和阿富汗两场战争的实际消耗远远超过了越战6700亿美元的花费。同时，美国外交政策的军事化也产生了诸多负面影响。小布什上台、尤其是“9·11”事件之后，美国外交政策军事化达到巅峰。其结果是导致美国外交能力被“掏空”，美国国际形象受到严重损害，也在很大程度上增加了国际恐怖主义与核扩散的风险。

由于以上种种原因，恢复美国经济，重建美国形象，谋求国际合作，尽早从战略困境中脱身，既是奥巴马政府的当务之急，也是维护美国全球领导地位长远之所需。

几大转向招招出新不提“先发制人”引人注目

新版安全报告围绕推进安全、繁荣、价值观和国际秩序4项持久的国家利益，对内以恢复经济为核心，注重经济、教育、科技、能源等的全面可持续发展，以求重振美国实力；对外以外交为基础，寻求与中国、印度和俄罗斯的全面接触与合作，应对核扩散和气候变化等复杂、多样的威胁。其近期目标是摆脱“一场危机、两场战争”造成的困境；长远目标是恢复和保持美国的领导地位。主要表现在以下几个方面：

从单边主义转向国际合作。奥巴马执政以来一直强调把国际接触与合作作为应对国家安全威胁的首选。他还让8国集团把更多权力让与20国集团，使20国集团成为国际经济合作的主要论坛。并力求在今后的合作注重以下几个方面：一是要同传统盟友合作。二是同新兴大国建立更深层、更有效的伙伴关系。三是寻求与敌对国家接触，以创造解决分歧的条件，加强国会对美国行动的支持，探明敌对国政府的意图，给予其改变路线的机会。四是完善国际机制和规范，重塑国际秩序，宣称要像二战后那样，塑造一个反映21世纪现实的国际秩序和全球制度体系。

从“先发制人”转变为慎启战端。2001年1月至2005年1月间布什政府的国务卿科林·鲍威尔总结为美国带来重大创伤的越南战争的经验教训，曾提出只有在国家重大利益面临威胁、公众和政府愿意给予支持、且具有压倒性军事实力时，美国才会将军队投入战争之中。但“9·11”事件之后，以强硬著称的新保守主义势力得势，“鲍威尔主义”未占上风。奥巴马政府上台后，开始对“布什／拉姆斯菲尔德主义”进行反思。

今年3月初，美军参谋长联席会议主席迈克尔·马伦提出了与奥巴马的政策调整一脉相承的、新的武力使用原则，认为武力不是解决一切问题的灵丹妙药；武力使用要遵循一定的道德标准；要弱化对外政策中的军事特性。新版安全报告再也不提“先发制人”，明确指出美国将尽可能穷尽其他选择才诉诸战争。

从以国防部为主导转向“全政府统一行动”。报告提出，要有效整合和运用国家力量的所有要素，防务与外交、国际开发、情报、执法等部门和机构密切合作，对外援助及与其他国家的伙伴关系同军事安全一样重要。

从以反恐为核心转向应对“混合威胁”。布什政府一直围绕反恐推行其国家安全政策。奥巴马政府认为，恐怖主义只是全球化时代众多威胁中的一种威胁。未来挑战将以多种形式发生。新《国家安全战略报告》指出，对美国人民和全球安全最严重的威胁仍然来自于大规模杀伤性武器，尤其是核武器；为日常生活和军事行动提供便利的空间和网络空间能力很容易受到破坏和攻击；“失败的国家”酿造冲突，威胁地区和全球安全；美国对矿石燃料的依赖、气候变化以及传染病的蔓延，等等，都是基本的国家安全问题，是美国要重点应对的，而布什的报告中很少或没有注意这些问题。

从扩大化的反恐转向务实的反恐。一是放弃布什政府“反恐战争”的说法。新版安全报告不再使用“伊斯兰激进主义”、“伊斯兰极端主义”和“穆斯林原教旨主义”等术语，而是用更普通的语言把反恐称为“反击暴力极端主义”。二是在反恐行动中注意避免平民伤亡。三是重视应对本土恐怖主义的新挑战，加大情报投入，以了解这种威胁，扩大社区参与。

从注重军事安全转向重视综合安全。奥巴马新战略的内涵和外延更加广泛，强调“如果美国要继续领导世界，就必须恢复经济、道德和创新实力”。

美国逞强不可怕美国“变软”须警惕

美国的新安全战略不再那么咄咄逼人，但有几个问题值得注意：

一是新战略的长远目标还是在于继续保持美国的领导地位。奥巴马政府维护美国全球霸权地位的根本目标不会变，防止其他大国挑战美国霸权的目标也不会变。美国要重塑的国际秩序，是以它为主导的国际秩序，尤其要将新兴大国纳入美国主导的国际秩序。美国加强与世界各国合作的另一个重要目的，是让其他国家分担责任，来共同应对新世纪面临的种种挑战，借以维护美国的国家利益。

二是奥巴马并未明确排除“先发制人”打击的可能性。报告仍把军事力量视为美国国家安全的基础和全球安全的支柱，这一点与布什时代是有连续性的。报告称，“我们将保持数十年来保障国家安全并巩固全球安全的军事优势”；“美国必须保留必要时单方面行动的权利，以保卫我们的国家和我们的利益，不过我们也将寻求遵循使用武力的标准”。为此，美军必须拥有在陆、海、空、天和网络空间所有领域行动的能力，“既要保持常规优势，又要增强击败非对称威胁的能力”。这表明，奥巴马政府的“巧实力”外交并不排斥武力，甚至在一定程度上依然非常倚重军事手段。

三是报告仍提出向国外扩展民主和人权。虽然这一点未像布什那样作为一个重点，但报告支持这一目标的力度比奥巴马通常的表现更强，称美国“欢迎所有的和平民主运动”，并“支持脆弱民主国家内制度的发展”。

四是美国对中国的防范心理仍很重。报告一方面不得不接受中国崛起的现实，呼吁中国承担“负责任的领导作用”，另一方面表示美国还将密切注视中国的军事现代化计划，并据此有所准备。

受种种因素制约，奥巴马政府的国家安全战略实施起来不会一帆风顺。尤其是在最引人注目的使用武力问题上，一旦度过暂时的困难期，恢复了元气，为了保持霸权，并且由于“军工复合体”的巨大影响，美国使用武力的可能性仍然存在。

（作者单位：军事科学院）