防范宏观金融风险财政该做什么

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刘尚希
中国财经报 2006-07-04 09:50:11
强健国家财政
我们已经步入风险社会,如果没有一个强健的国家财政,那整个社会都会变得十分脆弱。1997年东亚金融危机发生时,泰、韩两国应对危机的重要措施就是积极启动财政手段,包括扩大赤字、大规模减税、向遭受沉重打击的金融部门注入公共资金等等手段,较快地恢复了经济发展。危机爆发后,由于韩国的财政实力明显大于泰国,韩国不良贷款的消化速度较快,结构重组的成效较为显著。相反,泰国的财政能力相对不足,因此尽管政府财政倾力相助,但仍感力不从心,不得不依赖国际援助。因此,建立“稳固、平衡和强大的国家财政”,既是防范宏观金融风险扩散的重要前提,也是政府能够应对风险和危机不可或缺的手段。
健全赤字和债务管理
对财政赤字与货币危机的经典解释是克鲁格曼1979年提出的国际收支危机模型。他认为,一国赤字过多会使货币当局不顾外汇储备无限制地发行纸币,为维持固定汇率制,货币当局又会无限制抛出外汇直至外汇储备消耗殆尽,使货币制度崩溃,引发货币危机。
东南亚国家在金融危机爆发之前,财政保持了盈余,认为“财政赤字”与货币危机无关。其实问题的关键是如何认识“财政赤字”。研究发现,许多国家未将现金支付纳入预算内,而且在现金支付和财政对银行提供援助之间有很长的时滞。通过使用“扩展的财政赤字”概念,可将主要的可量化的财政成本纳入当期预算内以消除这种时滞。还有经济学家在此基础上,将赤字分为流量赤字和存量赤字(债务),并提出了“精算的预算赤字”概念,得出的结论是货币危机在统计上更显著地与精算的预算赤字相关。这一发现具有重大现实意义,即为了防止潜在的货币危机,政府必须关注其全口径的财政赤字,有效监控政府债务,包括主权外债和其他形式的负债。
政府主权债务可能诱发宏观金融风险和金融危机。1999年初,巴西一个州政府的债务危机直接导致金融危机。2001-2002的阿根廷金融危机,是在其债务危机之后1个月爆发的。拉美国家的教训已证明,政府主权债务规模要适度,并且政府的举债权限应当集中到中央政府。我国实行分级财政,不少人主张放开地方公债,但对此应持谨慎态度,以避免地方政府行为短期化和地方债务危机而引致金融危机。
有必要对中央政府预算外的显性债务和各级地方政府的显性债务进行全口径预算管理,对公共机构和国有企业的各种欠账、挂账、亏损、不良资产等隐性和或有债务进行有效监控。为此,要做好政府预算会计的基础性工作。
纳入财政管理框架
财政部门对金融的管理模式要进行革新,即从国有银行的财务管理提升为对整个金融体系的宏观风险管理,并从动态上监控金融风险向财政的转化。
———财政部门应对不同层次、不同类别的金融机构和金融市场进行动态监测,提前进入“角色”,以摆脱事后被动买单的局面。这要求根据不同时期的经济、金融形势,通过全面深入的分析找出财政监控重点,分门别类,区别对待。
———应设计一套财政风险管理程序,来规范政府财政部门对金融体系的负债和其他风险的控制。最重要的是确保执行财政部的风险控制部门有足够的权限和资源,以便能采取措施降低风险。当然,中央银行作为保持流动性的“最后贷款人”,其维持金融稳定方面的职能也应得到保证。这就要求建立财政部、中央银行和各监管部门之间的制度性的协调机制。在应对突发性事件和处理金融危机方面,更需要一套事先约定的制度。即使在日常宏观金融风险的监控过程中,也需要不断的信息交流和磋商,才能避免监管的重复和真空,以及政策上的矛盾和反复。
———建立健全财政对金融监控的组织机构。凡有财政收支、财政管理业务、执行国家财务会计政策的领域,就必然有财政监督,或者说,凡是需要财政最后兜底的领域,就是财政监控的领域。金融业接受财政部门的监控,不只是道理上说得通,而且也有法律的依据。这在《公司法》、《会计法》等法律中有明确规定,而且在《人民银行法》、《商业银行法》中也有明确表示。
就财政对宏观金融风险的监控机构而言,至少有两个方面要加强。一是对地方金融风险的监管。二是应设立专门负责对宏观金融体系和宏观金融风险的监管部门,而不仅仅局限于对与财政收支有关的具体财务监督上。这一点对于财政部来说尤为重要。
———在具体的预算编制问题上,为了全面地反映政府的金融资产负债状况,建议逐步采用权责发生制方法。采用权责发生制的政府会计基础,按一定的标准确认和反映政府的承诺和负债情况,有助于纠正财务信息失真的弊病,能较真实地反映政府的资产负债状况,并有利于动态分析政府面临的金融风险可能给财政带来的冲击,以此预测宏观金融风险的发展趋向。
———建立化解宏观金融风险和金融危机的应急反应机制。
考虑到宏观金融风险和金融危机可能向财政的转化以及对财政预算的冲击,有必要在我国建立公共财政的应急机制(或者叫做财政应急预算)。建立这种预案的目的是强调前瞻性研究,尽力减少过去那种只有等到宏观金融风险或金融危机到来时才仓促出台应对措施。
应急预案内容包括可能的突发性支出和应急的收入来源。从形式上看,它与滚动预算相似———每年编制,滚动修改,但其侧重点不同。前者侧重于可能的危机状态的预算编制,后者侧重于通常状态下各公共支出项目在各年度之间的衔接。应该说,应急预案是对平时滚动预算的一种补充。与公共财政的其他应急预案相同的是,需要综合考虑多种因素,如经济运行、社会反应等等。不同之处在于,这种预案所动用的财政资源通常较大。2003年爆发“非典”危机,中央和地方财政也只不过拿出100多亿元;而要应对宏观金融风险和金融危机所需的资金将是千亿元级。
因此,有必要建立“公共风险准备金制度”,实行基金化管理。其来源可考虑:提高预备费;从中央增发的国债收入,或者从财政超收收入中提取;从0各项政府资产收益中提取等。 (作者为财政部财政科学研究所副所长,博士生导师)