规范人大机关公文处理势在必行

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/28 17:49:44
作为一名在基层人大工作的人大新闻宣传爱好者,在长期的工作实践中,笔者对人大机关公文处理问题进行了初步思考和研究。现整理成文,敬请各级领导和同志们批评指正。
人大机关公文,是人大及其常委会在依法行使各项职权过程中形成的具有特定效力和规范格式的文书。它是代表国家权力机关管理国家事务的依据和工具,具有法定的权威性和普遍的约束力。公文处理的质量和水平如何,直接影响到人大职权的准确有效行使。加强对人大公文处理工作的研究探讨,使其尽快步入规范化、制度化轨道,是摆在各级人大面前的一个重要课题。
一、人大机关公文处理实践中存在的问题
地方各级人大设立常委会仅有20余年时间。与党政机关相比,人大机关的公文处理工作起步较晚,仍需进一步规范完善。
(一)文种不够规范统一。一是现有文种不能完全适应形势发展的需要。近年来,各地人大创造了不少新经验,如开展述职评议、代表评议等。评议意见、审议意见、视察意见是用于转达监督意见的文件。因公文处理办法中没有这些文种,有的地方由人大常委会直接向政府、“两院”转达,有的地方则以办公厅(室)的名义通过“函”转达,不够统一。评议意见、审议意见、视察意见能否列为正式文种,是实践提出的课题。从工作实践看,可将其归并到“意见”这一文种。二是存在生造文种的问题。如“××市人大常委会任免名单”;××市人大常委会主任会议关于任免×××同志的提名。“名单、提名”是否可列为文种,值得商榷。三是混用、误用文种的现象比较普遍。“决议”与“决定”、“决定”与“通知”、“函”与“意见”等不能随意替代的文种,往往被随意替换。如“决议”、“决定”,二者具有本质区别。分析近年来全国人大及其常委会作出的决议、决定,可以看出二者的不同:决议一般用于批准性文件,如批准财政预算执行情况的报告等,其指向性主要是“一府两院”;决定则是对实体性问题的确认,或是具有明确的行为规范性的法律性文件,如“关于禁毒的决定”等,其指向性基本上是人大职权范围内的事项。但在实践中,往往随意使用,对同样一件事,有时作决议,有时作决定,或者此地作决议,彼地作决定。
(二)行文关系不够明确。一是行文主体不够统一。如发现较大的市人大常委会提请省人大常委会审议批准地方性法规,有的地方以市人大常委会的名义提报,有的地方以市人大常委会主任的名义提报,不够统一。二是与同级党委、政府、“两院”之间的行文关系不够规范。1、有的地方人大常委会与党委、政府联合行文。这是不妥的。因为所涉及的问题未经审议通过,不能代表人大常委会的集体意志。此类问题,若不需要作出决议、决定,由党委、政府发文即可;若需要作出决议、决定,应在决议、决定通过后单独行文。2、有的地方人大常委会与同级政府、法院、检察院之间的行文关系没有摆正。如:有的地方“一府两院”提请人大常委会审议某一事项,用“请示”,人大常委会收到“请示”,审议通过后,以“批复”发出文件;有的地方发布地方性法规按照“惯例”操作,在人大常委会通过后由政府发布并要求贯彻实施,一些规范“两院”工作的法规也这样发布;有的地方人大常委会向政府转达监督意见时,以办公厅(室)的名义发函给政府办公厅(室)。人大常委会与“一府两院”,既不是领导与被领导的上下级关系,也不是完全意义上的平行关系,而是监督与被监督、决定与执行的关系。“一府两院”提请审议某一事项,可以用“议案”,不宜用“请示”;人大常委会批准提请审议的事项,可以用“决议”、“决定”,不宜用“批复”,转达监督意见时也不宜用“函”。
(三)公文用语不够贴切。“一字入公文,九牛拔不出”,说明了公文用语的重要性。作为国家权力机关的公文,其用语应该更加注重准确、严谨。但一些地方公文用语不规范的问题仍然存在。如人事任免工作,不分层次均使用“任命×××同志职务”、“免去×××同志职务”的提法,这是不对的。应按照地方组织法的规定,分别用“决定任免”、“任免”、“批准任免”、“决定接受辞职”、“批准接受辞职”、“决定撤职”、“批准撤职”等。
(四)结构格式不够规范。与国际接轨,实现办公自动化,是必然趋势。在这种形势下,对人大机关公文的结构格式予以规范,显得尤为重要。举几个不够规范的例子。1、机关代字混用。人大常委会及其办公厅(室)、专门委员会、工作委员会,是不同的发文主体,应使用不同的机关代字,但一些地方却常常混用。2、主题词标注不统一。人大系统没有编制专门的《主题词表》,在行文中主要参照党政系统的《公文主题词表》并结合行文内容制作主题词,这种因参照的对象不一样和各人对问题的理解不一样,“主题词”也就因人而异。
二、主要原因
人大机关公文处理中存在的不规范、不严肃的问题,不仅削弱了公文的权威性,而且在一定程度上影响了人大工作的开展。究其原因,主要是:
(一)对人大机关公文处理工作的重视程度不够,没有形成一个良好氛围。长期以来,各级对人大公文的重要性缺乏足够的认识,认为立法、监督、人事任免等具体工作才是实质性的,反映这些工作的形式是非实质性的,对人大公文处理的研究也是可有可无的。也有人认为,各级人大之间不是上下级关系,公文处理工作不必上下对口,协调一致。由于重视程度不够,对人大公文处理的研究与其他工作不同步,人大公文难以形成一个完整统一的体系,实践中的问题就暴露得比较多一些。
(二)对《人大机关公文处理办法》的学习、宣传、贯彻不够,影响了公文处理的规范化、制度化建设,造成了事实上的无法可依。全国人大常委会办公厅印发了《人大机关公文处理办法》,对1998年2月印发的试行办法作了修改,自2001年1月1日起施行。这个办法,理应成为各级人大机关公文处理工作的权威规范。但纵观各地,贯彻实施情况并不理想。这与党政机关的公文处理形成了鲜明对照。《中国共产党机关公文处理条例》是经中共中央批准,由中共中央办公厅印发的;《国家行政机关公文处理办法》是由国务院发布的,属行政法规。这两者均具有较高的权威性,要求必须严格遵守。并层层组织了学习培训,使各级比较熟练地掌握了公文处理要领,形成了规范完整的体系。而《人大机关公文处理办法》属于规范性文件,对地方各级人大的公文处理缺乏约束力。各级人大在围绕《办法》组织学习培训方面做得远远不够,基层大多不了解,甚至从未见到这个办法。各地的人大公文处理,多是参照同级党委、政府的做法并结合自己特点所形成的,往往是“各自为战”,没有形成一个上下统一、完整规范的体系。尤其是基层的人大公文处理工作,事实上仍处于无法可依的状态。
(三)工作人员队伍的整体素质不能完全适应工作的需要,影响了公文处理的质量与水平。各级人大机关特别是办公厅(室)的工作人员是公文处理的具体承办人员。由于交流少,缺乏系统的培训教育,人大机关工作队伍的成长受到了很大制约。表现在公文处理工作中,往往各自按照“惯例”操作,缺乏积极探索的精神。
三、几点建议
(一)提高认识,加强对人大机关公文处理的研究。随着我国社会主义民主与法制建设的发展和人民代表大会制度的不断完善,人大公文的文体逐渐完备,其功能和运用范围也愈来愈广泛,人大公文业已成为我国现行公文体系中的一个基本的大型公文系统,迫切需要对其进行全面系统的研究,并将这种研究从经验层面上升到理论层面。一是要把人大公文确实当作一门学问来进行研究。要运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点,认真总结分析人大公文处理工作的经验和教训,揭示其规律,形成一门逻辑严密的学科。二是要围绕人大工作特点进行研究。人大公文是公文系统的重要组成部分,与其他门类公文相比,既有联系,又有区别。所以,人大公文学研究要在充分吸收党的公文、行政公文、司法公文等公文学研究成果的基础上,突出人民代表大会制度这个特点,使人们在人大公文学的学习、研究、应用上少走弯路。三是要从实践出发进行研究。要高度重视实践,将其升华为理论,充实到人大公文学研究成果中。
(二)认真学习贯彻《人大机关公文处理办法》,逐步形成一个完整规范的体系。一是要提高《人大机关公文处理办法》的权威性。《人大机关公文处理办法》的权威性不高,是贯彻实施不够得力的重要原因。人大工作的日趋完善,迫切要求建立一个完整统一的公文处理体系,很有必要将该办法上升为法律性文件。为此,建议参照《国家行政机关公文处理办法》的做法,改由全国人大常委会颁布实施。二是要对《办法》适用范围做出明确规定。建议全国人大常委会就此作出明确规定,《办法》适用于各级人大机关。各地可依据办法制订实施细则,但在原则问题上必须执行《办法》,做到“全国一盘棋”。三是要大力学习、宣传、贯彻《办法》。要层层举办培训班,深入学习、贯彻《办法》,使各级人大机关尤其是办公厅(室)的工作人员熟知、熟用。同时,要随着人大工作的不断深入,及时转化实践成果,适时修订《办法》,使其更好地适应人大工作的需要。
(三)进一步提高机关工作人员队伍的整体素质,改进人大公文处理工作。对人大机关工作人员来说,研究人大公文处理问题,提高公文处理的质量和水平,有助于更好地为人大代表、人大常委会组成人员依法行使职权服务,为广大人民群众服务,为社会主义民主法制建设服务。做好人大公文处理工作,是国家权力机关工作人员的一项基本功。各级人大常委会都要重视和加强机关工作人员队伍建设,抓好培训教育,认真组织学习文书学、公文学、人大机关公文处理办法等知识,熟悉人大公文处理的程序和规则,做到熟练掌握,正确运用,不断提高人大公文处理的质量与水平。
来源:莱西市人大常委会办公室
中国人大网2003年12月17日    责任编辑    李红军