思想库:现代政府决策链不可缺失的一环

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 14:05:41
2003-08-27
●主持人:本报记者陈瑜●嘉宾:胡伟(上海交通大学国际与公共事务学院常务副院长、教授、博导)
新闻背景:从2003年3月中国新一届政府组建,到7月短短100天内,国务院总理温家宝主持召开各方面专家座谈会达6次之多。胡鞍钢、樊纲、陈淮等知名学者成为“座上客”,纵论政经大势。地方上,各类市长咨询会议同样蓬勃。单以上海为例,在市长国际企业家咨询会议走入第14个年头后,上海市委最近又对外宣布,成立直接隶属市委的上海市决策咨询委员会,借“外脑”,汇聚“思想库”。
一系列举措背后有着共同的指向:党政机构正在探寻实现决策科学化、民主化的最佳途径。性急的媒体甚至乐观估计,中国“兰德公司”诞生的时机已经来临。
从“智囊人”到“思想库”
主持人:被誉为“美国思想库”的兰德公司,实在是政府咨询业十足的“金字招牌”。至今人们还在津津乐道半个世纪前,兰德对朝鲜战争的精准预测及其对政府决策产生的世界影响。对比起来,中国的“思想库”量级如何?
胡伟:新一届政府重视专家学者在决策过程中的作用是一个可喜的现象。但客观地说,中国类似兰德公司的民间“思想库”远没有形成,甚至还未进入萌芽阶段。当然,从推进政府决策科学化、民主化的角度来看,政府决策咨询业的兴起和繁荣,无疑是一个大的方向。
主持人:这个方向在理论上被分解成个体咨询、集体咨询、综合咨询三个发展阶段,与此对应,决策咨询机构的组织形态依次为:个体智囊(brainpower)-智囊团(braintrust)-思想库(thinktank)。那么今天,我们的专家咨询模式处于哪个点上?
胡伟:目前基本上还是“个体智囊”发挥主要作用,专家以个人身份发表见解,传达给决策中枢。这距离现代决策体系还有很大距离。关键问题不是有没有决策咨询的做法,而是有没有决策咨询的系统及其相应的地位和作用。“智囊”中国历来有之,但中国从未产生现代意义的、制度化的决策咨询系统。
决策咨询的个人化,以及那些“吃皇粮”的政策咨询机构,往往很难避免一个问题,那就是对政治权力的依附,可能会揣摩上意来“投其所好”,这样就很难起到政策咨询的实际作用。如果说,智囊团一词更多表现出“决策者附属的智囊组织”的意味,那么“思想库”则强调它是一种制度化、市场化、独立化的研究咨询机构。当杜鲁门在他80岁生日讲话中即兴创作
thinktank一词后,人们立即用它来称呼“兰德公司们”。可以说,思想库才是现代意义上政策咨询业的“主角”,只有形成众多现代意义的思想库,才可以说有了独立的决策咨询系统。
主持人:您反复强调政策咨询的独立性。
胡伟:对,这是关键,因为有独立性才有客观性。在现代决策过程中,决策系统与咨询系统是既相互独立又相互支撑的两个系统,不能合而为一,这是实现决策科学化的结构性基础之一。反观现实,目前我国政策咨询机构,无论是党组织的政策研究室,还是政府背景的发展研究中心,几乎都是体制内的,它们虽然都很重要,但光有这些机构还是不够的。
一个科学化的决策过程,一大关键是看有没有独立的决策咨询系统,或者说有没有独立于权力系统的思想库。拿美国来说,除了兰德公司这样的专业化咨询机构,体制外的思想库还包括大学。如芝加哥大学和麻省理工学院就是美国经济政策的两个重要思想库,双方均拥有一批诺贝尔经济学奖获得者,前者倾向于自由主义政策,后者主张政府干预,一以贯之。麻省理工不会因为里根强调自由市场而改弦更张,“芝加哥学派”也不会因为克林顿重视政府作用而倒戈。它们坚持各自的独立见解,根据社会实际,为政府提供决策产品。总统的经济顾问班子中,两派学者通常都有席位。可见,独立性是政府咨询业的“生命线”。
不应让决策咨询成为一种姿态
主持人:思想库问题被正视,本身就说明中国经济社会到了一个较高的发展阶段,对各系统之间的协调配合和良性运动提出了更高的要求。信息爆炸时代,非但首长拍脑袋决策的方式行不通,没有理论研究的支撑,不经过决策前的缜密论证,缺乏各界人士的广泛参与,都难免会导致决策失误。所以,现在专家咨询会的召开频率似乎越来越高了。
胡伟:是的。问题是如何不让这类决策咨询流于形式,仅成为一种开明的姿态。事实上,目前专家对于决策制定的卷入程度仍旧很低。更多的情况是,要出台一项政策,内部制定了一个方案,再召集学者座谈,听取一下意见,这并非实质性的政策咨询,因为缺乏可竞争的备选方案。同时,在缺乏独立的、专门的政策研究和咨询系统的情况下,专家的建议也常常有明显的主观性和随意性,有的甚至信口开河,或为了标新立异,对政策后果也不承担任何责任。
主持人:如此说来,政策咨询是否应该参与政策规划的全过程?
胡伟:正是。咨询系统在政策议程建立后就应介入,给出不同的、可供选择的、有竞争性的方案。而我们现在的决策还像计划经济的垄断产品,没有体现竞争性,说到底,还是政府自己搭台、自己唱戏。在西方许多发达国家,一些重大政策的出台,往往有强大的政策咨询系统做支撑,政府的角色更像是一名采购者,在诸如兰德公司、传统基金会、哈佛肯尼迪政府学院等咨询机构所提供的政策方案中比对、分析、综合,最后作出决断。毫无疑问,这种运作模式可大幅提高决策的科学和精良系数。另一方面,当决策方案成为贴上标签的产品后,市场的标尺会甄别出“假冒伪劣”,也会遴选出名副其实的“兰德”。
“中国兰德”的制度背景
主持人:接上现代政府决策链,我们需要孕育民间思想库。问题聚焦在,在当前的条件下,如何进行合理的制度安排,建立民间政策咨询机制?
胡伟:制造“中国兰德”,必须有现代化民主政治的制度安排,这是大背景。如果党政机构本身的开放度不够,没有建立将各种咨询方案送达到决策中枢的制度管道,那么政策研究就变成了一件徒劳的事,专家学者理所当然会更愿意专注于学术研究,所谓“思想库”也就丧失了生存的土壤。比如,思想库的建立需要信息公开来“引航开路”。美国除了少数关系到国家安全的机密内容,97%的信息都向公众公开,相比,我国决策的信息透明度还很不够高,非官方的政策研究犹如“巧妇难为无米之炊”。
进一步说,现行制度下,存在着许多决策性浪费,好比“三拍工程”———拍脑袋决策,拍胸脯保证,拍屁股走人。其中隐含的问题是,在我国决策失误的风险很小,即便失误一般也不会丢失下一次决策的权力。在此情况下,追求决策科学化、透明化的原动力又在哪儿呢?好在现在整个大气候在倡导责任政府、法治政府,政府对决策过程也越来越重视。
反过来,从学术界的角度来考察,我认为也有需要检讨的地方。在系统内吃惯皇粮后,学者们也应该自问:我们还有没有能力走向市场的汪洋大海?有没有能力提出合理而又可行的专业化政策方案?泛泛而谈、漫无边际是决策咨询的大忌。这方面,我们距离国际水平还有很大的差距。
所以,“中国兰德”的诞生需要政府和学界两方的合力。
主持人:众多媒体正试图勾勒“中国兰德”发展的时间表和路径图,您认为依据何来?
胡伟:现在做这样的预测,为时尚早。眼下,比较实际的做法,是充分开掘体制内思想库的能量,不要让现有的资源继续闲置。至于民间独立的思想库,需要在体制外慢慢成长起来。当智囊们觉得内部环境不足以发挥自身的实力时,也可能会向体制外“溢”出。“中国兰德”是一个远景,它更为重要的现实意义,是让我们重新量度政府决策链上不可缺失的环节。
2003年8月26日解放日报6版