依法治国方略

依法治国方略实施起来是个系统工程，真正达到社会主义法治国家的目标，还任重道远
文/曾宪新
1949年中华人民共和国成立，中国共产党成为执政党。党如何执政？使用什么方略治理国家呢？在这个问题上，党经历了一个艰巨、痛苦的探索过程，最终确定采取依法治国的方略，提出依法治国，建设社会主义法治国家的目标。
在纪念共和国建国六十华诞之际，探索这个曲折、痛苦的过程，研究提出和实施依法治国方略的历史必然性，对于顺利、健康实现社会主义法治国家的目标，是有现实意义的。
汲取探索过程中的经验教训
有外国人统计说，在十一届三中全会前，中国制定了一千一百多部法。在共和国初创阶段，陆续制定了这么多部法，也是很可观的。问题在于，在党的指导思想上没有明确执政党要确定依法治国的方针。
从指导思想的角度看，主要是以下三组关系没有处理好。
第一，政策和法律的关系。
中共中央的政策和中华人民共和国的法律，在本质上是一致的，都体现和代表着广大人民群众的利益，但是政策和法律又有着明显的区别。党的政策只对党员有约束力，政策虽然代表着人民的利益，但却很难说对党外群众也有规章意义上的约束力；而法律的实施则有国家强制力作保证，使得全体人民能一体执行；另外，法律除了体现执政党的相应政策以外，还有一系列保证贯彻这种政策的法律手段，如各种法律范畴、整套的法律调整机制等。
由于政策和法律存在这种一致性与区别性，所以既不能把二者等同起来，也不能对立起来。那种认为“党的政策就是法”的观点，显然是不对的，它必然导致以党代法。这既不利于改善党的领导，也不利于改进国家机关的工作，所以这种法律虚无主义是要不得的。
建国后党在依政策办事还是依法办事上存在不少经验教训，长期分工主管国家政法工作的老一辈革命家彭真有过深刻的总结。他说：我们在过去一个很长时期是讲方针、政策多，直接按方针、政策办事多；讲法制、法律少，讲严格依法办事少，即严格注意和强调有法可依、有法必依。执法必严、违法必究少。这在推翻反动政权的革命时期是只能这样做的，但是我们在建成了无产阶级领导的人民民主政权，基本上肃清了反革命，基本上完成了消灭封建所有制、资本主义所有制的生产关系的任务以后，仍然没有及时地同时强调加强法制，抓紧法制建设，强调严格依法办事，坚持做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这是一大失误。鉴于这一大失误，彭真主张党在治国方略上要有一个大的转变，即：要从依靠政策办事，过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事，一要有法可依，二要依法办事。
第二，政治运动和法治的关系。
新中国建国后，先是在贯彻一些重要的方针政策（如开展土地改革、镇压反革命等），后来主要是开展阶级斗争时，我们党发动了一系列政治运动。这表明，发动群众运动是党在建国后治党、治国的重要方略。
这些群众运动，有一些现在看来也是必要的。例如1950年开展的镇压反革命运动。没有这场斗争，年轻的共和国就有夭折的危险。问题在于，不重视法制建设，一味依靠群众运动，反而会对群众利益造成伤害。这是因为发动群众运动，依靠的是群众的热情、积极性，而这种热情和积极性的发挥，到高潮时往往要冲破规范人们行动的法律、法规的制约，从而严重破坏法治的社会基础。
这种对法治的破坏，从以下两个方面看得很清楚。
一方面，群众运动特别是政治运动，往往是和群众专政结合在一起的，从而直接撇开国家的法律制度，造成桩桩违反法治的事端。几乎每次政治运动都有打击的对象，虽然每次都强调宣布只是百分之一、二、三、四、五的少数，但这些受打击的少数的确定，是不经过任何法律手续的。批斗、关押、抄家、隔离……这些剥夺人身自由、侵犯人身权利的行动，任何一个单位，哪怕是一所小学校、一个商店等最基层的事业、企业单位都有权实行。如果逼出人命，死者自负“叛党”罪名，而逼人者是不负任何法律责任的。由于依靠的是群众的热情，而不是缜密的法治，每次运动下来都会遗留一批冤案、假案、错案。运动频频，被打击的百分之一至五就越积越多，而其中的冤假错案也随之水涨船高，也是越积越多。于是，在一个法制健全的国家很少发生，很难发生的事情，当时在我们社会主义中国，倒成了屡见不鲜的事情，这是群众运动——群众专政，摈弃法治所造成的必然的、可悲的结果。
另一方面，到了“文化大革命”，事情发展到更为严重的地步。由于是“造反有理”，由于是“全国全面的阶级斗争”，除了红司令和那帮自封为“无产阶级司令部的人”以外，任何人，上自国家主席、党的副主席、开国元帅，下至任何一个老百姓，都可以冲击、打击，甚至迫害至死，国家的最高权力机关——全国人民代表大会，被停止了工作，砸烂公检法的口号响彻云霄，一切法律规章都是压制“革命”的框框，统统被砸烂……全国派性泛滥，武斗不断，任何人都有“权”封与自己意见不合的人为“敌人”，对“敌人”要狠，要打翻在地再踏上一只脚，使其永世不得翻身！试问，这些践踏人权的权力是谁给的，林彪答曰：“群众运动是天然合理的！”就是说，那时，一切犯法的事，都是“合理的”！所以“文革”这次群众运动，不仅出现种种违反法治的事情，而且是直接砸烂法治！
事情发展到顶点，就该走向反面了。“文革”结束后，党中央痛定思痛，决然摈弃搞群众运动这种治国方略。
第三，人治和法治的关系。
这里所说的人治是指由某个个人来决定国家和社会的命运，个人掌握至高无上的权力，对整个国家和社会进行管理，依靠绝对的个人权威，把自己的意志贯彻到全社会并使之得到全面的执行。所以人治的本质就是搞个人专制主义、搞特权、家长制、一言堂。几千年的封建社会的治国方略就是人治，就是皇权至上，皇帝“金口玉言”说一不二，拥有绝对的生杀予夺之权。不幸的是，中国共产党领导的人民共和国，由于党的“左”的错误的影响，人治这个封建传统又在50年代中后期起死回生般地发展起来。
1957年反右派后，党内生活开始趋于不正常，毛泽东同志个人专断的作风和由此形成的缺乏党内民主的局面越来越明显；1958年毛泽东提出要区分正确的和不正确的个人崇拜，他说：“有些人对反个人崇拜很感兴趣。个人崇拜有两种，一种是正确的崇拜，如对马克思、恩格斯、列宁、斯大林正确的东西，我们必须崇拜，永远崇拜，不崇拜不得了。真理在他们手里，为什么不崇拜呢？我们相信真理，真理是客观存在的反映。另一种是不正确的崇拜，不加分析，盲目服从，这就不对了。反个人崇拜的目的也有两种，一种是反对不正确的崇拜，一种是反对崇拜别人，要求崇拜自己。”在中国，党把马、恩、列、斯、毛并列已成定式，提倡崇拜马恩列斯正确的东西，怎么能把崇拜毛泽东省下呢？事实上，正确的和不正确的个人崇拜在现实生活中是很难区分的。善于揣摩领袖心理的柯庆施，也是在毛泽东讲上述言论的同一次会上，竟然说：“相信毛主席要相信到迷信的程度，服从毛主席要服从到盲从的程度。”公然兜售蒙昧主义，在为毛泽东的造神运动中加了一把火。林彪居心叵测，他把对毛泽东的造神运动推向前所未有的高度。“毛主席的话句句是真理，一句顶一万句。”“毛主席的意见是最高指示，理解的要执行，不理解的也要执行。”这些林彪名言，完全把毛主席置于党章、宪法之上。要说“最高指示”，在党内应该是党章，党章对党员有最高的权威；在国家里，应该是宪法，宪法对全体人民有最高的权威。林彪的“最高指示”论把国家的法治原则冲得精光，剩下的只是个人专断的人治！这就使毛泽东同志晚年的错误无论在党内或党外都没有力量加以制约，更不要说纠正、制止了。
从人治走向法治的历史转折
正是鉴于建国以来，特别是“文革”以来法治缺失的惨痛教训，党的十一届三中全会开始的拨乱反正中一个重大的历史任务，就是以马克思主义为指导，重建社会主义法制。在三中全会前举行的中央工作会议上，邓小平在题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告中，对民主法制建设发表了重要意见，他说：为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来，往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。所以应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他必要的法律，……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
三中全会公报中着重宣布：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究……要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”从小平同志讲话和全会公报对问题论述的明确、深刻来看，从这些论述所产生的深远影响来看，的确可说是当代中国社会从人治走向法治的伟大历史转折点。
在三中全会精神指引下，我国的法制建设阔步前进。党的十二大，在强调要把社会主义民主建设和社会主义法制建设密切结合起来以外，十二大党章中明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党的十三大进一步明确了民主和法制是建设社会主义现代化国家的目标之一。从十四大直到十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大目标，标志着我国的法制建设进入了一个新阶段。党的十七大提出贯彻科学发展现，构建社会主义和谐社会的要求，为此要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；强调要全面落实依法治国基本方略，加快实现建设社会主义法治国家的目标。
从十一届三中全会至十七大30年的实践证明，接受建国以来特别是“文革”以来人治的痛苦教训，提出依法治国，建设社会主义法治国家是完全正确的。
适应人民群众的诉求
依法治国方略的提出和实施，和我国改革开放事业的发展，特别是和社会主义市场经济的发展密切相关联。
随着我国市场经济的发展，各种经济活动和利益关系日益复杂，迫切需要以完备的法制来引导、规范、约束和保障，以维护良好的市场经济秩序。市场经济呼唤法治，法治反过来又促进市场经济的发展。很明显，这是党中央提出和实施依法治国方略的又一个重要历史根据。
我们正在建设的中国特色社会主义社会，是文明进步的社会，它的一个重要标志便是实施依法治国方略，建设社会主义法治国家。
江泽民提出：“法治属于政治建设，属于政治文明。”可以理解为主要是因为法治体现了人民在政治上追求民主、平等、自由、正义的呼声和要求。
法治体现了人民对民主的诉求。民主作为国家体制，其显著的特点是人民当家作主，而表现这一特点的法律制度也必然是民主的法律制度而不能是其他；民主作为一种制度，法治为其提供了刚性的保障，提供了长期性和稳定性。
人们对平等的追求，主要是身份和机会的平等，即人与人在人格上是平等的而不管其职业、财产等有什么不同；人们在入学、就业、经商、从政等方面都有平等的资格不受歧视。法律对人们这种对平等的追求是确认的，而且把维护、实现平等作为自己的重要任务。
而自由和法律的关系，概括地说一是限制，二是保护。自由都是相对的，不可能有绝对的自由。如果幻想不受任何限制的自由，则必然会侵犯别人的自由，危害社会，因而必然会受到法律的限制；而当个人正当的自由受到侵犯时，法律有责任起来保护受侵害的自由，使你享受法律确认的自由。所以自由与法律是密不可分的。
正义的概念包含合理、公道、公正、公平等的意思，所以凡是合理的法律本身一定会体现正义，否则就会脱离人民，为人民所唾弃。
党的十一届三中全会开始拨乱反正，理直气壮地高举社会主义的民主、平等、自由、正义的大旗。实施依法治国的方略，正是适应了人民群众追求民主、平等、自由、正义的价值取向。
跳出“周期率”的根本途径
国家长治久安的政治需求，决定党必须实施依法治国的方略。
提出以民主的道路来打破国家兴衰的周期率，是毛泽东同志对马克思主义国家学说的一大发展。在这一理论指导下，我国在建国初期，在民主建政方面，取得了显著的成效。
但是，在1957年以后，由于“左”的思想的干扰，脱离法制，大搞群众运动，赞许和欣赏“大民主”，以致造成“文革”时期的全国大动乱，使党和国家的事业受到巨大的伤害。
邓小平继承了毛泽东高度重视民主的思想，肯定了民主与社会主义的必然联系，同时，又发展了毛泽东关于民主的思想，提出把民主和法制结合起来的理论观点。
最高人民检察院前检察长张思卿提出了一个有见地的见解，认为小平同志找到了跳出“周期率”的根本途径：要靠民主，更要靠法治。他认为“小平同志认真总结了建国后的经验教训，坚决否定了‘以阶级斗争为纲’的错误口号，主张把阶级斗争以及处理各种社会矛盾都纳入法制的轨道，把民主与法制的结合作为巩固政权和实现社会稳定的基本途径。邓小平同志为保持政治稳定，防止政权改变颜色而提出的社会主义民主与社会主义法制相结合的战略目标，给我们绘制了一张长治久安的宏伟蓝图。”
1992年邓小平在视察南方的讲话中，就明确说过在整个改革开放过程中都要反对腐败。我们都知道腐败是历朝历代“其亡也忽焉”的重要原因。所以他说：“对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”一句“搞法制靠得住些”，点出了我们国家长治久安的要点。
对于国家的长治久安，法制靠得住些，而人治是靠不住的，这就是小平同志的结论。
我们党的治国方略不只是法治这一招。我们反对法律虚无主义，但也不提倡法律万能论。事实上，除法治外，我们还有思想工作，还有以德治国等。我们的任务是要把依法治国的方略和其他方略结合好，配合好，才能有力地推进中国特色社会主义建设事业蓬勃发展。
依法治国方略实施起来是个系统工程，真正达到社会主义法治国家的目标，还是任重道远。目前我国在有法可依这一环节上，经过改革开放30年的努力，成效显著，距完成一个完整的法律体系为时不远了；现在的问题是在有法必依、执法必严、违法必究这些环节上存在的有待改进的地方不少。而其中一个关键问题是要不断地清除人治的影响。在我国，人治有几千年的历史传统，而现代意义上的法治不过百年的历史。所以，实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大目标，仍需全党全国人民极大的努力。