郭京毅或成中国首起立法中受贿官员

郭京毅案给我们敲响了警钟
宗鹤整理
2008.09.08      A02版：重点·声音 稿件来源:上海法治报
据 《21世纪经济报道》，商务部条法司巡视员郭京毅因涉嫌受贿，已被中央纪委和最高检察院调查多日。据称，郭在商务部任职20余年，一直参与和负责外资法律、投资法律的制定及修改。如果涉嫌罪名查证属实，这可能成为中国史上首起在立法中官员受贿案件。
立法腐败乃郭京毅案恐怖之所在
以往人们常见的立法腐败主要是政府部门主导立法，实现“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，将政府部门利用权力谋取私利的行为合法化。从现在初步披露的情况看，郭京毅案揭示的是另一种立法腐败，即官员使得制定、修改的法律对政府部门之外的某些利益群体有利，同时官员 “有功而受禄”，以各种形式享用这些利益群体奉上的好处。
如此说来，所谓 “郭京毅问题”，不过是他在参与外资法律和投资法律制定与修改的过程中，一边拿了利益群体的好处，一边在法律中为这些利益群体夹带私货。故此，与防止部门主导立法过程中的立法腐败一样，要有效防止 “郭京毅问题”，也必须扩大立法民主，强化立法过程中权力制衡。
大众参与有利于立法过程听取大多数人的意见，精英参与则有利于保证立法的专业水平。这样一来，通过大众与精英进行充分的交融与博弈，就能有效消解某些强势群体对立法过程的不正当影响，减少部门腐败和官员腐败这两种立法腐败，使最后通过的法律最大限度地体现社会公共利益，避免成为某些强势群体的“私货装载机”。
以公开博弈祛除立法腐败
前段时间，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。这次全国人大常委会委员长会议决定立法草案 “一般公开”，让民众可以及时参与到立法程序中来，无疑大大加强了立法的民主性。
因此，扭转封闭性部门立法之弊，必须遵从立法特有规律，使制定法律这项结晶民意的公共决策过程，回归民意机关的旗下，达到立法者保持相对超然、立法过程开放兼容、立法结果公平公正。为此，一方面，必须突出全国人大的立法职能，使集中精力制定、修改、完善和充实好法律作为其主要的工作内容。另一方面，提出立法项目、编制立法规划、拟订法律草案、征求社会意见等，应由全国人大基于法律体系和社会现状的需求，作出统筹安排。
在立法技术上，法律文本的具体内容，应当尽可能详尽，最大限度减少授权立法，避免上位法律 “只定原则、大而无当”，致使具体权利义务的实质设定权向下沉积到行政部门手中。
同时，在立法方式上，不论立法主导者身在何种机构，既然从事立法，就都必须服从立法特有规律。
从提出立法项目建议开始，全程听取公众和专家意见，使法案的各利害攸关方能够通过稳定、正常的渠道和平台，得以公开、透明、充分地表达声音和利益关切，并于彼此之间展开正大光明的博弈，使法律这一具有最强公共属性的事物能够真正成为反映民意、集中民智、保障民利的公共产品。这样，亦有助于避免立法腐败的产生。
由郭京毅案直面立法游说防范立法腐败
今天我们面临的状况是，一方面，现实生活中利益集团已经开始组织起来，为争取自身的利益而对立法、行政机关进行 “立法游说”，腐败开始向立法领域渗透，郭京毅涉案就是一例明证；另一方面，我们还是不敢直面 “立法游说”，认为它是资本主义的 “洪水猛兽”，不愿提及“立法游说”，更不用说为 “立法游说”建章立制。因此， “立法游说”在畸形发展中，立法腐败也伴生而来，令人猝不及防。
在西方， “立法游说”被视为是公民影响立法的正当形式。因为在市场经济社会，人们的利益并非铁板一块，利益的多元化必然带来法律上的博弈，各个利益团体之间就需要将自己的声音和利益诉求通过一个正常的渠道反映到立法过程中。西方国家通过法律防范 “立法游说”，以杜绝立法腐败现象。美国颁布了《游说信息披露法》和 《外国代理人登记法案》，对 “立法游说”进行规制：其一是 “游说立法”必须信息公开；其二是防止金钱的不当干扰。
郭京毅的涉案足以给我们敲响警钟，提醒我们警惕那些试图通过行贿受贿影响立法，进而损害公众利益的腐败现象发生。我们要直面和正视客观存在的 “立法游说”现象及其合理性，为“立法游说”建章立制，防范立法腐败。
郭京毅案警示立法腐败之害
立法腐败是源头腐败。当法律非良法，而法官又必须依法，如何能求得一纸公正？所有的立法，都是权力和权利的再分配。如果相关的利益阶层不能在法律案起草、审议和表决过程中充分博弈，并以务实的理性来相互达成妥协，立法就很难成为 “良法”。
立法腐败中表现最突出的，又数行政立法腐败。作为利益再分配产物的行政法规如果由执法的行政部门起草立法，在得不到社会公众和相关利益方有效监督的情况下，他们有可能夹塞有利于部门或强势游说集团的规则，甚至成为 “寻租”和 “设租”的依据。立法中的 “设租”，比执法中的 “寻租”利润更大、危害也更大。
该案提醒立法机关应对现行授权立法制度进行反思。立法本是全国人大及其常委会的职权，行政立法权须基于权力机关的授予才存在。由于中国的代议机关不仅仅作为立法机关，还常以议行合一的 “权力机关”以栖身，故人大往往无法在繁重的议程中抽身出来专心做好全部立法，尤其是对一些专业领域内的立法更是力不从心，授权行政机关立法或授权行政部门起草已成了一个惯常的选择。这种授权就为夹塞部门利益留下了可乘之机。
为避免类似情况发生，人大应该尽可能减少类似授权。
但愿郭京毅案能敲响部门立法警钟
其实并非郭京毅本人真有什么瞒天过海的盖世本领，关键在于他拥有部门立法和修改法律的主导权。传统的部门立法模式使他拥有一个制订市场规则的天赐良机，于是他把一个原本应尊重社会普遍利益、兼顾社会公平的法律，改造成了心甘情愿被不法外商收买利用以获取暴利的私器。
部门立法的弊端有目共睹，尤其以垄断行业为甚。最近一次比较有影响事关部门利益的纠葛则来源于 《反垄断法》。于8月1日起实施的 《反垄断法》被公众戏称为 “三龙治水”，国家工商总局、国家发改委、商务部都有执法权。从现实社会常识来看，同一部法律执法机构一多，往往会形成有利大家趋之若鹜、无利相互推诿的现象。而所有这些执法矛盾，在制订法律伊始就预设其中，注定成为具体实施中的短板。
部门立法有其出现的历史背景，但随着社会的发展，一些地方已经开始尝试对原有立法机制进行改革突破。近年来，北京、武汉、太原等地就先后公开披露消息，将逐步建立委托起草、联合起草，招标等方式的第三方立法机制。与部门立法不同的是，第三方立法不仅仅便于最大限度听取公众意见建议和吸取民智，更主要的是可以更大限度排除部门利益的干扰。
但愿郭京毅案能敲响部门立法警钟。