解读国人税负：预算支出透明度难以衡量

http://www.sina.com.cn  2010年03月19日10:16  《环球》杂志

　　解读国人税负

　　《环球》杂志记者/谢黎 王宁 实习记者/赵琪

　　近段时间，一系列的消息让人们的话题开始围绕着各种税收问题打转：

　　去年11月30日，国家税务总局在官方网站上发布关于纳税人权利与义务的公告，就纳税人在履行纳税义务中的14项权利与在纳税过程中应负有的10项义务进行了详细解读。“明白纳税”成为广大民众热议的话题。

　　1月28日，国家税务总局财产行为税司副司长杨遂周在接受媒体采访时证实，环境税税制目前正在研究之中，具体的征税范围、实施时间、管理机关尚未确定。这个消息引起了多方关注。在各大门户网站，网民展开大规模PK，一方认为现有的中国家庭用车税费负担已经够重，汽车消费税、燃油税和车购税也已起到了限制大排量车、鼓励购买小排量车的调节作用，而另一方则认为征收环境税将更有利于节能减排。

　　同时，关于“空转”多年的物业税的讨论近来也愈发热烈。尽管何时开征物业税尚无定论，但有关物业税开征的日期、方式和税率却已流传出数十种不同的版本。甚至有人戏称：“物业税就像是春节放的烟花，在半空转得人眼花缭乱，不知道什么时候就忽然落地。”

　　事实上，税收问题一直为大众所关注。税收通过对国民收入的分配和再分配，可以在一定程度上引导或影响经济发展的方向和速度，有经济杠杆的作用。税收不仅和企业经济活动息息相关，更覆盖了公众日常生活的方方面面，和每一个人都息息相关。我们的税负到底有多重，税负痛苦能否转变为国民幸福等问题更是长期以来人们关注的焦点。

　　中国税负高吗

　　国家税务总局税收科学研究所所长、研究员刘佐对《环球》杂志记者分析说：“福布斯曾发布过税负痛苦指数，但它的计算方法是不科学的。它把一个国家主要税种的税率相加，得出一个值，而这个数据根本没有可比性。比如，福布斯计算中国税负痛苦指数时使用的个人所得税税率为45%，而实际上中国的个人所得税按照九级超额累进税率征收，其最高税率为45%，约占指数的四分之一，但真正按照45%税率纳税的人极少。此外，中国的个人所得税收入不足全国税收总额的7%，但是美国个人所得税收入却占全国税收总额的三分之一以上。这个例子可以说明福布斯税负痛苦指数的计算方法是错误的，所以其得出的结论也是不可靠的。”

　　“在世界范围来看，中国的税负指数并不算高。”刘佐介绍称，“2008年，中国税收收入占国内生产总值(GDP)的比重是17.3%。按照这个口径，跟发达国家相比，中国属于低水平。美国、英国、法国、日本等国家的税负都比中国的税负高，税收收入占GDP的比重都超过20%或者30%，有些欧洲福利国家的税负甚至超过50%。跟发展中国家相比，中国属于中等水平，比韩国、俄罗斯、巴西等国家低，但是比巴基斯坦、埃及、秘鲁等国家高。就各行业、地区而言，中国还有很多低税领域，如农业、能源、交通、教育、医疗等，不发达地区的税负通常也明显低于发达地区。”

　　但值得注意的是，评价一国税负的高低不仅要考虑税收收入占GDP的比重，还要考虑财政开支的范围和效果。

　　北京科技大学金融工程系主任刘澄教授认为：“税负高不高要看两个方面，一方面看收的税高不高，另一方面要看返多少。从后一点上讲，中国的税收作为财政返还给民生的比例不高，大多都用于经济建设，而不是公共财政和社会保障。”

　　刘澄认为：“在这种情况下，整个国民财富向政府倾斜，使过多的资源集中在政府手中，经济靠政府投资拉动。所谓拉动内需，变成了政府替国民花钱的局面。长期而言，国强民不富会加剧终端消费的不足。”

　　此外，在大多数国家，民众的财政负担主要是税收，非税负担比较小，中国则存在大量的非税财政负担。“考虑到各级政府及其所属部门的非税收入，中国企业和个人的政府负担还是比较重的，这个问题必须通过进一步的税费改革统筹解决。”刘佐表示。

　　北京财税研究院院长曾国祥认为：“我国的正税和准税收(社保基金)相加，宏观税收负担大致在23%左右，与发达国家相比并不算高。主要问题集中在‘杂税’上，即各级政府发文收取的名目繁多的行政性收费，其中还尚不包括乱收费行为。正税+准税收+杂税，就会形成一个相当沉重的广义的宏观税收负担。”

　　谁在承受税负

　　看一个国家纳税人的税负，不仅要看宏观税负，还要从微观上看到底谁在承担，这是衡量税收平等性的关键。对于社会财富，“不患寡而患不均”，这里的“均”不是结果平等，而是“政理之均平”，即制度设计合理，财富配置正义。

　　不久前，税务总局发布通知，个税“薪金收入”范围扩大，企业发放交通、通讯补贴、支付各项免税之外的保险金，都要按“工资、薪金所得”项目计征个税，这个通知引发了公众热议。众人议论的焦点是：为什么对工薪族盯得这样紧？

　　对个税细则上的细微改动或完善，似乎让一些人产生了“受迫害心理”。这种心理弱化了人们理性分析问题的兴趣和能力，转而形成条件反射式的愤怒，让税务部门陷入了“凡提个税必被众骂”的尴尬局面。

　　不仅如此，对富人的收税一直是舆论关注的焦点，“为富不税”现象更是千夫所指。有税收专家认为，在当前的分类扣缴制度下，高收入者享受着多源扣除的优势，逃税漏税现象严重；而工薪阶层由于收入来源单一，实行代扣代缴制，反而成为税负最重的人群，有违“多得多纳税”、“损有余而补不足”的税收原则。

　　对此，刘佐表示：“虽然有偷漏税的行为存在，税制本身也有不尽合理之处，但是并不能说税收的主要负担者就是个人所得税的纳税人、工薪阶层甚至低收入者。因为增值税、营业税和企业所得税是目前中国名列前三名的主体税种，其收入占全国税收总额的70%以上；对工资、薪金征收的个人所得税只占全国税收总额的4%左右，其中的绝大部分是中高收入者缴纳的。此外，富人纳税也不限于工资、薪金的个人所得税，他们在生产、经营、分配和消费过程中还要缴纳为数可观的多种税费，如增值税、消费税、营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车辆购置税、车船税和股息、红利的个人所得税，等等。由此可见，税收调节个人收入、财产和消费的作用不能忽视。”

　　刘澄则强调减税是关键。他指出：“在分配中注重公平，应体现为将大量的低收入家庭排除在纳税人群之外。从2008年3月1日开始，个税起征点从1600元提到2000元，这惠及工薪阶层，体现了中央重点照顾中低收入者的政策意图。”

　　刘澄认为，涵养税源，提高老百姓的纳税持续能力，能够为社会培育更多的有纳税能力的群体。如果更多的低收入家庭因减税提高了消费能力，就可以相应增加在培训、发展技能和子女受教育等方面的支出，就能增加为社会培养更多高素质人才的机会。而高素质的国民会成为财富的创造者和纳税人，社会将因现在的减税行动在未来得到更多的回报。

　　曾国祥则指出，我国目前的税收负担存在结构性不平衡。不同地区、不同行业、不同阶层感受到的税负差别很大：其一，产业不平衡，上游产业的税收负担相对比较重，如采矿业、采掘业、原材料工业等第一产业，第二产业次之，第三产业负担相对最轻，如餐饮等服务业；其二，地区不平衡，发达地区的总体负担相对轻，落后地区的总体税收负担相对重；其三，阶层不平衡，收入越高的人税负相对轻，收入越低的人税负相对重；再者，同一个税种，不同的企业税负也不一样，这是由税收政策造成的，如高新技术企业、经济特区的企业税负就比较轻，而普通企业和劳动密集型企业税负就重；此外，中国主要征的是生产、投资和流通领域的间接税，这不利于企业技术改造、技术创新和产业升级，将来要逐步提高直接税的比重，逐步降低间接税的比重；而在现行税收管理体制方面，从省到地方，国税局和地税局两个税务局也加重了纳税人的税收负担，加大了征税成本，需要逐步调整改革。

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　　转化为国民幸福

　　“作为纳税人，你最关心什么问题？”在《中国青年报》发起的一项调查中，49.4%的人选择了“政府把我们缴的税用到哪儿去了”。近几年，我国税收收入在大幅度增长，但是预算支出的透明度和效率却依旧难以衡量。

　　尽管关于税负的许多问题都一时难有定论，但有一点却始终是大家的共识，即税收取之于民，故应合理、透明地用之于民。

　　以北欧一些国家为例，他们的税率高达40%~50%，且税类繁多，但与此同时，其公民也享受着“从摇篮到坟墓”的终身福利，从教育资助、免费医疗、失业救济、老人照料、养老金支付、残疾人救助到单亲父母津贴、家庭和儿童保护等各个方面，无微不至。因此，这些国家的民众大多乐于交税，因为他们知道，税交出去，最终受益的还是自己。这些国家表面上宏观税负高，但是政府提供了大量的公共服务和公共产品，因此，高税负没有带来“高痛苦指数”，而是带来了“国民幸福指数”。

　　中国行政管理费用在财政支出中所占的比例，名列世界前茅。全国一年公款吃喝、公车消费、党政干部公费出国考察的费用，高达数千亿元。与此同时，民众福利却有较大改善余地，买房难、看病难、上学难一直是突出的问题，与之相随的是贫富差距的扩大、社会治安状况的恶化等。

　　对此，刘佐推崇严格的财政预算审核制度：“发达国家对财政预算审核比较严格，有很详细的安排，预算外开支是不允许的，而且预算不是行政官员自己能决定的，必须通过讨论，听取各方意见后才能最后确定。每一级政府的财政预算审核都必须经过这样的程序。税负低并不一定是好事，它可能意味着国家经济落后，政府不能提供足够的、合格的公共产品。因此，关键的问题不在于税负高低，而在于税收的收入和支出是否合理。”

　　刘澄则认为，要有严格的监督机制，才能把握税款的去向，“有的地方已经开始财政公开，但仍然是粗线条，还需要进一步加强。”

　　上海财经大学公共经济与管理学院教授、中国税务学会理事胡怡建也认同“粗线条”的说法。他说：“我们只有一个相当粗略的数据，没有详细的政府计划开支。人们没法了解具体的开支项目，更无从去监督和审核。例如，我们只知道教育经费多少，医疗经费多少，但是往往不知道它到底用在什么地方。我们的社会保障经费开支不小，但是我们大量是用在行政机关的养老金开支，而不是社会救助和保障性开支，这个与国外正好相反。”

　　曾国祥则建议说：“政府应该尽量减少投资性支出，确保经常性支出和社会保障性支出，增大公共产品和公共性支出，把财政支出重点放在民生如教育、医疗、公共福利、文化馆、博物馆、公园、绿地、社会治安等方面，为企业厂商创造良好的投资环境，为城乡居民创造良好的生活环境。同时，深化政府结构改革，各级政府各部门都要瘦身，推行深化大部委制改革。跟国外对比，发达国家的中央政府一般只有二十多个机构，效率也很高。政府行政成本低，税收成本也低，我们则是‘庙多和尚多’，增加了很多行政成本。”

　　好在近年来，政府已经清醒地意识到这一问题，在着手采取措施更好地解决民生问题，并规划税收的合理去向。例如，政府调整了多个领域的税收，把更多的财富留给民众，这包括取消农业税、统一内外资企业所有税、提高个人所得税的免征起点、进行增值税试点改革等。同时，政府也在逐渐调整财政支出结构，增加民生方面的投入。作为世界上人口老得最快、老人最多的国家，养老已经成为我国必须面对的挑战之一。2009年，我国加快推进基本养老保险省级统筹，已有28个省份建立省级统筹制度。新型农村社会养老保险试点的启动则被人们称为取消农业税以后最大一项惠农政策。2009年，新一轮医改也定下了基调和方向，基本医疗制度成公共产品被视为最大亮点……

　　中国社会科学院近日的一项调查显示，刚刚过去的一年虽然是10年来中国经济发展最困难的一年，然而，在这一年中，中国老百姓对政府管理经济和社会事务的信心增强了。同时，老百姓总体上对自己的生活“比较满意”。此种结果被认为跟中国政府在危机中强力推进医疗、社保和教育等领域的改革息息相关。

　　对此，胡怡建表示：“前些年，我们的国家财政重点是经济建设，是‘城市建设型财政’，而近年来，政府的重点转向民生，更注重民生福利和社会公共工程。”同时，他强调说：“在让百姓切身感受到变化的同时，政府也要加强支出明细公开，让老百姓知道，纳的税到底是用在哪些方面。在这些项目当中，既要有数据反映其用于经济建设多少、行政管理多少、社会保障多少、教育开支多少，还要了解哪些数据是增长比较快的，哪些数据是增长比较慢的，从数字来体现政府开支重心的转移。”

　　另外，还有人提出税收与开支相匹配的问题。近年来，我国的税收增幅较快，基本上每年都高于GDP增速。那么，政府的收入是不是越多越好呢？

　　胡怡建认为：“征税的目的是为了保障公民的利益，用于公共福利，一旦满足这些基本公共福利的需要，征税就不应该再增加了。例如，香港政府曾有一年税收增长相当快，有了结余，第二年政府就减税，将前一年结余的钱用来保障开支。他们认为政府是提供公共服务的，公共服务所需要的钱筹集到了，第二年就应该减少税收。因此，征税是要有节制的平衡，至少在经济发展的过程当中，应该保持经济增长、税收增加、企业收益增加和个人可支配收入增加的同步，让大家共享成长和利益。政府应该做到取之有度，用之有方，从多方面考虑税收问题。”

　　未来还可能缴什么税？

　　2月9日，环保部副部长张力军表示我国人均GDP已突破3000美元，这意味着我国环境污染状况可能已达峰值。同时他表示，关于环境税的问题，财政部、税务总局和环保部一直在进行研究，现在已经有了一些基本的考虑。而与此同时，关于物业税的各种消息也甚嚣尘上，引发了舆论热议。那么，在未来，国人可能还要缴哪些税？专家又如何看待中国税制改革的走向？

　　对此，刘佐表示：“经过30多年的改革，中国现行税制的基本框架是合理的，近期不会有太大的变化，下一步改革的主要任务应当是优化税制结构，完善主体税种，使之更加科学、规范和国际化。在开征新税方面，也有人提出一些建议，如把社会保险费改为社会保障税，开征遗产税和环境保护税，等等。”

　　胡怡建认为：“从长期的角度来看，随着个人收入水平的提高和社会经济的转型，中国的个人所得税将会有比较快的增长。环境税和资源税在未来开征的可能性比较大。环境税对加强和保护环境能起到一定作用，而资源税将有利于资源的合理使用，还能缩小东部沿海地区和西部政府财政的差异。此外，社会保障税也可能征收，国家通过征税来取得社会保障资金并统筹开支。”

　　刘澄则认为，未来总的趋势是“减税制、低税率、严征管”。他预测，近期有可能开征的是环境税和物业税，另外遗产税和赠予税未来也会被纳入考虑范围。他认为，将来对个税的征管会更加严格，起征点可能随着收入增加而提高，个税制度也可能简化。

　　曾国祥的观点则强调未来首先要清费立税，严格控制杂税的部分，把不合理的不科学的行政收费都取消。另外，要全面推行消费性增值税，从长期看，要逐步实现营业税与增值税合一，取消营业税。

　　从《环球》杂志记者对多位专家访问的结果来看，开征环境税是大势所趋，而物业税、资源税、遗产税、社会保障税等税种也一直在争议讨论中。但也有专家认为，现阶段我国不宜再开新税种。曾国祥称：“我国现有的税种已经覆盖了所有能覆盖的社会再生产环节，不需要再增加新的税种，就像燃油税费改革一样，不必开征新的燃油税，利用现行的消费税增加一个税目就解决问题了。简税制，少税种，可以降低税收成本，减轻企业、厂商和城乡居民个人的税收负担。今后尽量不要出台新的税种，可以在已有税种的基础上，进行税目、税率的调整，不要有一件事情就开征一种税。”

　　此外，专家们都认为，政府新开任何税种，都要有明确的审批程序，以防止权力的滥用。刘佐表示：“税收立法应当更加科学、民主、透明，让更多的纳税人参与。现在中国正在往这个方向努力，如税收立法时通常会听取各方面的意见，包括政府相关部门、企业、专家、学者乃至外国人士的意见；征求意见的方式多种多样，包括召开座谈会，举办听证会，在政府的网站上公开征求意见，等等。”

　　来源：2010年3月16日出版的《环球》杂志 第6期

　　《环球》杂志授权使用，其他媒体如需转载，请与本刊联系。

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