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党风廉政建设学习参考资料之二 深圳：闯出一条预防工程腐败的新路
录入日期：2009-12-18   浏览：149次
编者按：为了遏制腐败现象，各地都在积极探索，取得了一些有益的经验。深圳市抓住产生问题的要害，从政府建筑工程的体制入手，大刀阔斧地对政府工程组织方式和招投标制度进行改革，成为诸多探索中显见成效的一例。本文特推荐深圳这一做法，以借助借鉴和参考。
深圳：闯出一条预防工程腐败的新路
在深圳这片热土采访，时时刻刻都会感受到一种奋发向上的勃勃生机。而在改革中诞生的深圳市建筑工务署，无疑是其中的一个亮点——
2004年1月，深圳会展中心工地上热火朝天，计划赶在10月前完工，交给高交会使用。但是，从国外进口的重要设备———冷水机组和屋面铝板，却在海关卡住了。
“海关质疑：为什么同样一个进口产品，你们能比别人便宜20%之我？是不是故意报低进口价格，逃避关税？
其后的调查结果让海关人员信服。工务署并没有不法行为，设备是招标来的，工务署管的工程多，买的设备量大，又坚持最低价中标原则，所以价格肯定最优惠。
招投标只是一个方面，深圳市委副书记、纪委书记谭国箱告诉记者，深圳市建筑工务署诞生三年来，累计完成政府工程投资85个亿，不仅为纳税人节省了管理成本，节约的建设资金更高达20多亿元。管理的全部72项工程，没有一项工程“三超一拖”———超标准、超规模、超预算、拖工期，没有发生一起重大工程质量事件，没有出现一宗工程腐败案件，没有倒下一名干部。
深圳建筑工务署以无可辩驳的事实证明，其“工程集中管理、权力高度分散、责任高度明确”的政府投资工程建设管理体制的先进性。
改革是根本出路
政府工程，有人把它视为“肥缺”、“香饽饽”，攥在手心就不愿松手；也有人认为这是“烫手的山芋”、“多事”的领域，碰不得，摸不得。必须改革政府工程建设组织管理模式！深圳建筑工务署应运而生。
●“自家作坊”成腐败温床
长期以来，在我国政府投资项目的工程建设中，投资方、承建商和使用方之间，通常由使用方设立一个临时机构，叫做“基建办”或者“工程指挥部”，来负责工程的建设管理，俗称“自家作坊”。
在“作坊”里搞建设，承建商只对基建办负责，而基建办又是使用方的“自家人”，因此承建商、基建办、使用方三者利益实质上是统一的，形成“建、管、用”一体化。
这种分散管理、三位一体的体制，在计划经济时代曾起过重要作用，但弊端也日渐明显：承建商只对使用方负责，政府投资人对项目实施过程的监管被弱化，“崽卖爷田不心疼”，超标准、超规模、超预算和拖工期成为常见现象，利益驱动引发了政府投资“无底洞”、工期“马拉松”和质量“豆腐渣”。 同时，如果政府项目比较多，纪检监察等部门要想深入到各个项目的基建办、指挥部内部，一个一个地监管起来，其难度可想而知。“自家作坊”，成为诱发工程腐败案件的“温床”。 深圳从建市至今，被查处的领导干部违法违纪案件，67%与工程腐败有关。
“自家作坊”必须拆!
●改革魄力的一次“大考”
在根治这项体制性问题前，深圳已经在工程建设管理方面作了很多改革和探索。早在1993年，就出台了《建设工程施工招投标条例》，通过招投标解决项目给谁承建的问题，在全国先走了一步。1998年，成立建设工程交易中心，用统一的交易平台，规范招投标活动。2001年，又修改了《招投标条例》，推行标底公开、低价中标。
招投标制度基本完善了，但“三超一拖”等问题并没有得到解决。从2001年开始，政府规划了一批大的建设项目，包括会展中心、大学城、西部通道等。这些项目很大，很复杂，工期又很紧，加上当时查处了一些政府工程领域的腐败案件，于是出现了“谁都不愿管、不敢管”的局面。
在这种背景下， 2002年初深圳市委、市政府借鉴香港做法，决定成立建筑工务局，来统一管理政府工程。
●工程集中　“钥匙”上交
2002年7月，深圳市建筑工务局在争议声中挂牌。运行一年多，结果出来了——这些项目的进度明显加快，工程管理规范，投资得到节省，没有出现腐败。
摸着石头过了河，市委市政府下决心强力推进这项改革。2004年5月，工务局从建设局脱离，更名为建筑工务署，升格为正局级事业单位，编制增加到300人，负责除水务、公路外的所有政府投资工程的建设管理。财政全额拨款，职工收入与工程完全脱钩。
工务署成立后的第一件事是“交钥匙”，分散在各个单位的政府工程，全部交到工务署手中。“基建办”、“项目办”全部撤销，人员撤并，优秀专业技术人才划转工务署。
从此，深圳政府投资工程项目就从分散管理转变为集中管理，实行统一设计、统一招投标、统一现场监管、统一竣工验收。
防腐机制无处不在
几十项政府工程统一由一个部门来管，是否会发生分散腐败变为集中腐败，“小老虎”变“大老虎”？工务署交出的一份漂亮答卷消除了人们的疑虑：三年负责70多个项目，总投资340个亿，完成80多个亿，却没有发现一起腐败案件，没倒下一个干部。
●干工程不用求人
工务署每年有上百亿工程，找到署长要个项目，还不能关照一下？关照不了！因为在工务署，谁都无法决定把工程给谁或不给谁。
经过多年改革，深圳的招投标制度已经日臻完善。所有政府项目的工程发包、材料设备采购，一律到市建设工程交易服务中心、政府采购中心公开招投标。工务署所能做的事，就是制定招标文件，由署招标委员会集体决定招标条件，然后去招标。 而招标都是规则中标。首先，只要是符合资质都可以来。其次，评标过程中，工务署的人不能参加，评标人都从专家库里临时抽取。 第三，标底公开，最低价中标。招标现场有录像，所有行动受监控。只要在所有投标人中报出最低价，这个项目就是你的。
工务署没有工程的直接发包权，最直接的效果，就是防止了权钱交易，三年来，工务署共完成招标269项，全部公开进行，所有发包、采购，都是规则说了算，评标专家说了算，市场规律说了算。
●中间搞猫腻“难于上青天”
过去在工程中间搞变更、签证，从而追加工程投入，是承建商提高工程利润的重要手段。现在，要想这样做，“难于上青天”。
工务署对这个被称为“潜规则”的“生财之道”，有一个严格的内控机制，实行分级授权。设计变更和现场签证5万元以下的，项目主任签意见，报专业工程处核准；5万—50万元的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署二级招标委员会核准；50万元以上的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署一级招标委员会核准，同时，还必须经建设方、监理、设计和审计局四家到场共同确认，才能作为决算依据。 这样做的核心目的，是防止个人说了算，杜绝人情签证和权钱交易。
●手中有资金　银行不上门
300多个亿握在手里，银行还不天天来拉存款吗？还不随便挪用点儿干其他事儿吗？ 答案是否定的。除了工资和行政经费外，几百亿工程款，工务署一分钱都看不到、拿不到，全部在市财政，由国库统一支付。
工务署与建筑企业不直接发生财务往来，只能根据企业完成的工程进度办理支付手续。监理、项目组、合同预算处、财务处、署领导层层把关，按照合同计量应该付多少钱，经市财政核准并划拨到企业手中。
企业结算工程款也无需找人，不用上门催，工务署为了保证工期，反而会主动催企业抓紧结算。从而改变了过去那种财政把钱拨进基建办账户，再由基建办自己造预算、自己计量、自己支付给施工方的做法。
●还剩下什么权力？
工程发包权没有，中途变更定不了，资金支付在财政……那么在工程管理过程中，工务署还有什么能够直接决定施工单位利益的权力呢？
“还有一个认可权，就是对工程的组织实施和监督管理，认可应该支付企业多少钱。但得经过审计局核准才行。”市纪委派驻纪检监察组负责人周振强回答说。 这种集中管理，等于把计划经济时代的链条彻底砍断，投资、使用、建设、监管的各个环节，完全分割开来。
就是这么分散的权力，还受到严格的内部制约和外部监督。 在内部，建设的主要环节，由不同处室行使管理职责，改变了过去一个人或一个部门办到底的做法。而管理的各个环节又都有两个层次，一个层次做事，一个层次复核、监督，从而形成相辅相成、互相制约的整体。
工程集中后，监管起来方便多了。首先是市纪委专门派了一个纪检组常驻工务署，对所有工程进行全过程监督。其次是建设局，角色由过去的裁判员兼运动员，转变为专司行业管理。第三是计划、财政、审计等行政部门的监督。第四是使用单位的监督。
各个环节有人监督、有人制约、有制度把关，解决了集中管理会带来集中腐败的问题。
工程效益大大提高
建筑工务署把社会化生产模式引入工程管理领域，“作坊”式小生产，变成批发式集团作业，“三超一拖”成为历史，工程效益大大提高。
●300个人是流水线上300个点
工务署每年要完成数十亿投资，几十个工程同时开工，他们学习工厂流水线，把分散的、小规模的管理活动，转变成分工协作、大规模的社会化大生产。
他们把建设过程分为若干个节点，如前期准备、招投标、计量支付、竣工移交等，全署人员据此作专业分工，依托专业组、项目组，实行批发式的集团作业。
这种批发式作业类似工厂流水线，一个工序连一个工序，一段接一段，几十个工程并联建设，同步推进。全署在管理上没有断层，没有空白点，犹如一部机器在运转，因而它的劳动生产率及其规模效应是“自家作坊”无法比拟的。 2004年，该署人均完成投资额达3000万元，是香港工务局人均完成投资额的15倍。
●质量责任随时追究到人
工程建设管理是一门科学。过去“自家作坊”由于缺乏专业人员，医生盖医院、老师建学校，他们不懂行，又经常被蒙被骗，工程质量难以保证。
而现在的工务署，是专家的组合。从署长开始，全署240多名职工中，专业工程师就有195名，中、高级以上职称172名。他们是建筑领域的行家里手，会管理、懂业务，善于协作攻关。
深圳会展中心是名副其实的“巨无霸”，占地22万平方米，建筑面积28万平方米。工程量大、工艺复杂、技术难度高。像飞机翅膀大的遮阳百叶就有6000多片，是世界上面积最大的屋面遮阳系统。 工务署发挥群体优势，组织技术攻关，二三十名专业工程师现场作业，几十个施工企业同时进场，攻克了一个个全国乃至世界性的技术难题。
集中管理还落实了质量追究责任。根据法律法规，建设单位要对工程质量负责，但过去的建设单位都是临时机构，建完就散，出了质量问题，找不到机构和人来承担责任。 工务署作为政府常设机构，长期存在，质量有问题，随时可以追究到人，侥幸心态不复存在，“豆腐渣”工程自然会减少。
●钱花得少，事儿办得多
通过限额设计、低价中标、调配资源，工务署三年就为纳税人节省建设资金20多亿元。
过去自己搞建设，设计随意，边建边改，设备、材料都要买进口的，楼越建越高级，钱越花越多，预算无法落实，超投资成为一种普遍现象。 但是工务署负责的所有项目，除了自用办公楼，其他都不自己用。所以，他们“看菜吃饭，量体裁衣”，对工程实行限额设计，一旦施工预算超过上限，不但要处罚设计单位，而且要降标准砍项目，直到投资完全控制在计划内。
手握数项工程，通过调配资源，做到了少花钱多办事。按照国家规定，完成85亿元工程量后，可以按比例拿建设单位管理费，并从节省出的20亿元建设资金中提取奖金，三年合计可以拿到三四亿元，工务署全靠财政拨的人头费过日子，三年才花2000多万元，结余的资金全部上交财政。
深圳市建筑工务署创造的是廉洁工程、效益工程、精品工程，被人们形象称为“政府工程好管家”、“纳税人的精算盘”。