城市“神经末梢”的法治路

　　四川省成都市青羊区推行“事前民意征询制度”， 要求街道办事处或社区在为居民办好事前，征求居民意见建议。图为日前该区汪家拐街道少城社区召开事前民意征询会。李德全摄

　　■1954年的最后一天，全国人大常委会通过了两个与城市基层相关的法律——城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例。1989年，城市居民委员会组织法代替了原有的条例。而与之伴生的街道办事处组织条例却一直沿用至今

    ■有的地方政府部门下派的工作占了居委会工作的80%；而一些社区公共事务管理、社区服务，居委会又经常“缺位”。有些街道办要担负100多项任务，门口的牌子都挂不下。而正在试行的基层管理改革，却因为法律不完善陷于两难

    　“５４年前制定并施行、内容只有７条，其滞后性在现代城市管理面前已暴露无遗。”今年十一届全国人大一次会议期间，全国人大代表张育彪和其他３４名代表向大会提交了制定街道办事处组织法的议案。同时，于辉达等代表也提出了修改该条例的建议。

    全国人大代表、广州市市长张广宁则建议，修改城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织法，通过立法明确界定街道办和居委会的地位和职责。

    一头连着政府行政管理，一头连着基层民主自治，如何让官与民的“神经末梢”实现无缝连接，在这些熟悉基层情况的人大代表看来，目前城市“神经末梢”的法治之路就得从两部法律的修改和完善走起。

    “上面千条线，下面一根针”

    “实行‘大部制’，但真正的‘大部’应该是居委会。”在广州市海珠区赤岗街大江苑居委会，工作人员这样调侃自己。

    一边给左手边的居民开计生证明，一边给右手边的居民办户口转移；这时电话铃又响了，上面食品卫生大检查马上到社区，居委会必须有人配合……

    城市居民委员会组织法里明确规定，居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。

    计划生育、户籍管理、人民调解、外来人口、劳动保障服务、退管人员服务、特困家庭的救助、人口普查、创卫……居委会工作人员也就三五个人，要面对上面许多个政府部门。“上面千条线，下面一根针”，有哪个政府部门敢说自己的办事效率、机构精简情况可以与这个“委员会”相提并论？

    而且这个“职能”很多还是法定的，《广东省预防未成年人犯罪条例》就明确规定“未成年学生辍学或者非义务教育阶段的未成年学生被开除的”，学校应当告知其居住地的居委会；居委会“应当协助维护学校周围的社会治安秩序”，“应当掌握本辖区内失学、失业、失管以及有不良行为、严重不良行为的未成年人的情况……”

    凡此种种，法律法规中对于社区责任的规定日渐增加。但如果没时间、没精力、没人手，只能是“应付”，那么法律法规的诸多“美好”设想就有可能变成一纸空文。

    据有关部门统计，目前政府各职能部门下派的工作占了居委会工作的80%；而在一些迫切需要居委会出面组织协调的社区公共事务管理、社区服务方面，居委会经常缺位。

    “重心下移”后的重负

    广州，作为华南地区最大的城市，目前正在实践其“城市管理现代化”之路，深化街道管理体制改革，按照“重心下移”的原则，将原本属于市、区两级政府管辖的事权向街道下移。

    探索社区建设和服务社会化的途径，服务内容从助残扶困等民政部门的传统范围扩展到了文体娱乐、计划生育、青少幼服务、下岗再就业、便民利民等非民政业务范围。

    按照广州市的设想，如果100多个街道和众多居委会能够抓好城区管理的话，那整个城市管理就可以上一个新台阶。

    但在此改革中广州面对的第一个问题是，不仅仅是居委会，街道的工作也已经是不堪负重了。

    原本作为区一级政府精干的派出机构，现已成了涵盖居民、民政、治安、交通、消防、市容环卫、人防、计生、劳动、市场管理、社区服务等多项管理职能的庞杂的综合性机构。

    有些区的街道办要担负100多项任务，门口的牌子都挂不下；同时大量的城市管理事务需要街道和居委会去处理，但他们却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务，对问题往往是“看得见，摸得着，管不了”。

    另外城市管理“重心下移”，居委会的经费纳入财政预算，居委会成员完全“吃皇粮”了，有些政府职能部门认为让居委会“跑腿”更名正言顺了。

    “政府之嘴”变“居民之腿”遭遇尴尬

    广州市越秀区建设街大马路社区居委会主任伍清玲无疑是中国千百万“居委会大妈”中很幸福的一个。

    她无需疲于应付上级政府职能部门指派的各项政务和行政执法工作，她的“居委会”现在更像是一个不折不扣的社区服务机构：维护居民合法权益、教育居民依法履行应尽的义务、调节民间纠纷、办理本社区居民的入托、养老、社区文化生活等公共事务和公益事业……其它的包括创卫、计生、社保、普查、治安等“政务”，统统去找斜对面的“社区政务中心”。

    伍清玲这位老资格居委会大妈彻底从过去“政府的嘴”变成了“居民的腿”。

    2005年5月28日，作为广州市社区基层管理体制改革的一个特例，主管部门将建设街辖区内两个社区合并为今天的“大马路社区”，将两个居委会原班人马重新组合为“居委会”和“社区政务工作站”。

    居委会承担“社区服务”的职能，解决社区居委会逐渐弱化的社区服务功能；社区政务工作站行使“行政协助”职能，全部承担上级政府职能部门指派的各项政务和行政执法工作。

    “行政事权”与“社区服务”分开，两方面的事务都有专人负责，获得社会各界的一片叫好声。

    但这次小小居委会改革，也招来不少反对意见，有人认为，城市居民委员会组织法明文规定居委会具有行政协助、社区服务、民主监督的职能，而新的居委会只承担其中的社区服务职能。

    有人提出，新成立的社区政务工作站由街道办委派并负责考核，工作站俨然就成为街道下属的派出机构，街道办原本就是区政府的派出机构，再派出机构并不合适。

    还有人提出，新的居委会与社区政务中心尽管各司其职，但在很多具体问题上还是需要双方合作。协助上级机关行政的社区政务工作站与代表居民意愿的居委会如何衔接好，是个问题。

    反对者句句在理，改革者也只能在“摸着石头过河”的同时，将社区政务工作站改为“社区政务中心”，减少歧义。

    在具体“分家”过程中，他们对过去居委会承担的和应该承担的138项工作精简分类。精简的结果让人有些吃惊，现在社区居委会具体应该承担11项工作；现在社区政务工作站具体应该承担47项工作，余下的工作都不属于双方的职责范围，甚至不应该在社区。将之退还各职能部门还是居委会与政务中心内部消化解决？这让他们有些左右为难。

    一位市长的基层法治设想

    对于一座常住人口超过千万大城市的市长，之所以在人代会期间，对两部法律的修改提出建议，就是因为张广宁认为城市管理工作千头万绪，但必须落实到基层。

    “管理下移”势在必行。但“下移”并不是政府管理链条的延伸，更不是让街道办、居委会承担起不属于他们的职能。他认为应该抓紧修改城市街道办事处组织条例和城市居委会组织法，明确两者的职能。

    对于街道办，张广宁认为需要通过立法，明确“街道办事处是区一级人民政府的派出机构，在区人民政府领导下开展工作”的法律地位，街道办事处的设立、变更或者撤销程序，以及办事处工作机构设置和经费来源均需要明确。

    目前街道办事处不应再承担经济发展和管理的职能，而应该强化其社区公共服务、管理居民事务的职能。对确有必要委托街道行使的行政管理职权，应当有明确法律法规依据或经过严格的委托程序，并明确委托范围和委托形式。

    对于居委会，张广宁认为首先要从立法上确立居委会的独立法人资格，并进一步完善居委会选举制度，居委会应该从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：

    第一类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等；

    第二类是受政府、政府职能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训。

    第三类是需要与其他单位组织互相配合、协调完成的工作，在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制，促成社会管理的统一和协调。

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