三权分立是天下最好制度吗？

三权分立是天下最好制度吗？

古今中外的三权分立

一、一位叫阿克顿（1834-1902）的英国历史学家讲过一个分粥的故事：某团队有七个成员，他们都是平凡的普通人，虽不野蛮，但不免自私。他们想解决每天的吃饭问题，分食一锅粥，这锅粥刚够七个人吃饱，某个人多吃了一点，别人就会挨饿，但并没有称量用具或有刻度的容器，他们先后试验了五种方法。

1、指定一个人负责分粥。很快大家发现，这个人为自己分的粥最多。换了一个人，仍然是主持分粥的人碗里粥最多。权力绝对导致腐败。

2、大家选举一位品德最高的分粥，但日子久了他就悄悄地为自己和亲近自己的人多分。道德战胜不了私心。

3、容忍分粥的人给自己多分一点，务求给其他分得平均，可是其他人必需挨少少饿。高薪养廉养不出平等。

4、大家轮流主持分粥，每个人在一周中只有一天吃得饱，其余六天都得挨饿，虽然是公平地挨饿。绝对平等不等于效率高。

5、每个人轮流值日分粥，但是分粥的那个人要最后一个领粥。在这个制度下，七只碗里的粥每次几乎都是一样多。

管理学教授引用上述故事告诉学生，好的制度可以兼顾公平与效率。经济学教授引用上述故事告诉学生，即使人是自私自利的，也可以找到好的制度实现既公平又有效率。

我想说，制度好与不好，要看权利的配置。如果上面是一个主人和六个家奴，第五种安排就不是一个“好”的制度。主人或者按第一种制度安排，自己亲自来分粥。或者按照第二种制度安排，指定某个家奴分粥。主人不在乎家奴之间公平分配，只要家奴不饿死，自己又能吃饱，就是“好”的制度。如果是一个母亲和她的六个未成年孩子，母亲是当然的分粥者，即使分配不均也是公平的，用不着外人点评。因此，上述分粥故事的隐含前提条件是七个人权利平等，这很关键。

权利是制度之母。世界上没有“坏”的制度能够长期存在，任何能够持续的制度，必定对于制度实施者来说是“好”的。

二、分粥故事中每种制度安排都隐含了三个步骤：先决策、再执行，最后检讨利弊得失。分粥是决策，取粥是执行，分辨多寡是监督。

如果把决策、监督和执行集中交给七个人当中任何一个人全权包办，都不可能采纳第五种制度。那样的话，掌勺者谋不到任何特殊利益，违背自私原则。博爱和自私都是人性，但自私是最基础最底层的人性，博爱是在温饱解决之后的情感升华。分粥事关温饱，自私原则占优。

事实上人类几乎所有制度都是决策、执行和监督相分离。中国传统家庭，男性长者决策，青壮年男子执行，妇女监督。中国传统社会，皇帝决策，官僚系统执行，民间士绅监督。罗马帝国是元老院决策，皇帝执行，民间学者或教会监督。当代中国是党委决策，行政部门执行，监察和审计等部门监督。

首次系统地作为政治哲学提出三权分立学说的是法国人孟德斯鸠，他在著作《论法的精神》认为三权分立是保护自由的最好制度。不过孟德斯鸠并非政治领袖，政治制度，尤其是民主国家的政制度往往是开国元勋们妥协折衷的结果，几乎没有哪个国家的政治制度是由某个学者执笔写成的。由于现代国家事务庞杂，决策、执行和监督环节复杂，事实上也很难清晰地分成决策、执行和监督三大块。例如英国，将三项权力集中在议会手里，仅靠上下议院之间相互制衡。最近才刚刚成立终审法庭，原先终审法庭的职责由上议院代行。英国明显立法权显著压倒行政和司法，所以至少从形式上很难说英国是个三权分立的政府。法国则是行政权压倒议会和司法。类似的问题存在于大多数欧美国家，最按三权分立原则设计的政治体制，只有美国等少数几个国家。

据我所知，三权分立最清晰的是中国魏晋至唐宋时期的三省六部制，三省即负责决策的中书省，负责执行的尚书省，负责监督的门下省。尚书省统领兵部、刑部、吏部、户部、礼部、工部六部。三省六部制被金、元搞乱之后，明、清两季都没有恢复过来，显得三权分立原则被丢弃了，实际上明清的内阁仍然是与执行部门保持相对独立的决策机构。而且自秦汉以来，专职负责监督官员的御史一职几乎没有中断过，虽然废掉了门下省，但是监督权仍然保持独立性。因此，不能简单把三权分立的专利奉送给外国人，那不是爱国者的姿态。

鉴于法国经济学中重农学派深受中国传统思想影响，甚至不能排除孟德斯鸠的三权分立政治哲学也是间接从中国古代的政治制度受到了启发。

三、有人会惊讶，中国古代是君主制国家怎么会实行现代民主社会的三权分立呢？这可能是政治课教学造成的错觉所致。事实上只要存在权利代理关系，就存在权利被代理人僭越的风险。为了避免权利和利益被代理人侵犯，将决策、执行与监督三个环节相分离是最基本的制度安排，除非制度成本超出利益被侵犯的风险。而那种情况下，代理关系通常不会发生。

民主制有代理人问题，君主制一样存在代理人问题。某种意义上说君主权益被代理人僭越的风险比民主制还要高，毕竟民主制底下监督者人多势众。这是君主制容易改朝换代的原因，也是君主制被民主制取代的重要原因。传统君主制存在一般有两个前提，一是公共利益在国民生活中占比很低，主要标志是税率很低；二是国民有宗教信仰，并且国王在信仰中扮演重要角色。前者是代理人僭越收益不高，后者降低僭越者成功几率。现代的君主立宪另当别论。

传统君主制国家和现代企业都因为主人的权益容易被僭越，所以迫切需要实行三权分立。民主国家反而没那么迫切，无论立法权独大的英国，还是行政权独大的法国，或者司法权相对大的美国，其政治制度都基本有效，效率差异需要政治学专家才分辨得出来。原因在于信息技术高度发达，政府信息公开并且传播迅速，新闻自由，传媒产业发达，造成社会监督力量强大，而且媒体对政府决策和执行的影响力也很强大，于是政治理论家所倡导的三权分立原则，在民主实践中的必要性反而被消解掉了。

或者把因果颠倒过来，信息传播速度迅速提高，使得间接民主制度下，选民权利被民意代表僭越的可能性降低了，使得民主制度取代了传统君主制度，即使现代民主制度还存在这样那样的问题，甚至不如传统君主制度设计得精密，却仍然能够正常运作。我个人认为中国唐宋时期的政治制度达到人类君主制社会的巅峰状态，唐宋的灭亡都不是制度因素造成的，甚至明朝也不是。

在民主社会，即使某种制度不合理，也可以通过重新设计制度来改变，并且不断试错，最终找到理想的制度。前面那个分粥故事就是制度试错的过程。一言以蔽之，言论自由对于民主社会的重要性，远远超过三权分立。

四、我国实行社会主义民主集中制，理论上是完美的，但实践中出现了许多腐败现象。腐败现象当然是腐败分子个人思想品德败坏，自甘堕落造成的。如果能够在制度细节上作一些完善，可以减少被腐败分子钻空子的机会。商务部条法司官员郭京毅腐败案就很典型，商务部既是外资并购的法律法规制订机关，又是执行和司法解释机关，最后三者尽然全被郭京毅个人掌握。只要稍微分解一下，腐败案发生的几率就大为减少。

我们的立法机关有人大，议政机构有政协，党中央决策机构有政治局，国务院的决策机构有发改委。监督机构更多，纪检、监察、审计、信访办、公安、检察、法院。机构之多，不亚于任何一个民主国家。不是分权不够，而是分权太滥。关键是新中国一开始学习苏联和国民党政府，他们的政府设置一直变动不居，本身就没有把行政程序理清楚。建国后几经调整也未能理顺关系。旧机构不行，又另立新部门，叠床架屋，部门越多反而效率越低，许多部门形同虚设。无论中央的大部制改革，还是深圳的行政三分，都是沿着精简机构的思路实施的。

权利是制度之母，要建立良好的制度先要明晰权利。权利明晰了才能评价制度好与不好，而明晰权利首推党内民主。如果在实现党内民主的基础之上，参照唐宋制度和现代国家制度，按三权分立的原则撤并机构，辅以党内言论自由和舆论监督，实现党主政治，不仅能提高行政效率，还能抢夺“三权分立”的解释权。

——本文发表于《新经济》杂志

【点评】

三权为何要分立，古今中外的统治者和人民都明白内中的道理，否则是不会被一致公认为当今最合时宜治理国家的制度。三权该不该分立应该和社会制度没关系，不应当因资本主义国家采用了这个先进制度，社会主义就必须排斥，它不是资本主义社会的专利，正如市场经济一样，社会主义照样可以拿来运用，这是人类共同创造的知识财富。如果三权不分立对国家有利，全国人民当然会一致公投表示赞成。以国家利益为最大，以个人权力为最小；不以一党利益为主，以全国人民利益为重，那么三权分立是不应成为我国制度建设的置疑和障碍。