“不干涉内政”的困境

临近岁末，香港“亚洲时报在线”一篇题为《非洲官员称中国“光给钱不够”》的文章令国人惊诧。许多人没想到，在11月中非合作论坛部长级会议于埃及召开之际，居然从会场传来批评中国的声音。这与我们印象中相关批评都是来自西方媒体或非洲的在野党有着莫大区别。但这一类批评或可让我们警醒：曾经，中国“不干涉别国内政”、“援外不附加政治条件”的做法备受发展中国家赞赏，可随着中国经济触角的无远弗届，经济外交的单兵突进越来越显得莽撞冒失。未来，中国要开拓世界市场，除去政治折冲的保驾护航外，还需要学会主动释疑、避嫌，为国家利益诉求作道德装扮，甚至武力呵护人类政治文明的底线。
　　
　　“埋头做生意”开始碰壁
　　“我们肯定中国的所作所为；我们也欢迎他们的投资。但是他们必须明白，我们对良好的统治和民主非常敏感。我们目前无法着手考虑对统治不力的几内亚和尼日尔实施制裁，而中国却背着我们达成其他交易。”这是尼日利亚外交国务部长希尔塞指责中国资助腐败和残酷政权的原话。
　　所谓“背着我们达成其他交易”指的是，中国国际基金公司向深陷国际孤立的几内亚军政府支付了1亿美元保证金，以获取价值可能高达70亿~90亿美元的采矿合同，以及中国机械工业集团公司与面临欧盟制裁的尼日尔政府签订了水泥生产线项目的总承包合同。
　　在非洲，几内亚政变早已传得沸沸扬扬：一年前该国前总统孔戴病逝后，部分军人发动政变，推举卡马拉为临时领导人。军政府不被非盟认可。2009年9月28日，几内亚首都科纳克里的一次游行被镇压，至少157人死亡。欧盟和非盟就此宣布制裁几内亚。12月3日，卡马拉的副官迪亚基特突然向卡马拉拔枪射击，致其头部受伤、多名随从死亡，当局称这是一起新的政变阴谋。目前，几内亚国防部长科纳特暂掌政权。西非国家经济共同体12月13日呼吁向该国派驻国际安全部队。
　　至于尼日尔，其年逾七旬的总统坦贾为谋求三连任提出公投修宪，遭到反对派、议会和宪法法院的反对。坦贾于2009年5月和6月先后解散议会和宪法法院，8月强行通过新宪法公投。10月，亲总统政党在反对派缺席的议会选举中大获全胜。11月7日，欧盟向坦贾发出最后通牒，称如其在一个月内与反对派对话没有结果，即启动制裁。 当然，多数非洲国家的政府和舆论仍然感激中国在经济上的帮助，甚至有瑞士媒体警告欧盟官员对于中国在非活动的严厉批评“无视中国提供的机会，最终会损害欧盟在非的影响力”，但的确有少部分非洲领导人在根据当前的国际准则和更宽广的眼界督促中国在非洲“帮忙而不添乱”。
　　无独有偶，在另一个资源宝地中亚，中国也开始面对烦扰。当不久前中投公司宣布以近10亿美元价格收购哈萨克石油公司11%的股份之后，该国出现反对声，称中国在该国政治和经济决策中所占的比重过高，并指责中国控制了中亚地区30%以上的原油储备。
　　看来，中国一向引以为傲的单纯经济外交，除了会引发“政治不正确”的麻烦外，还愈发成为经济不景气当中各国经济民族主义的靶标。不管是在越南、澳大利亚，还是赞比亚、南非，已经不可能单靠官方援助或投资就堵住对方的嘴。
　　
　　“不干涉内政”
　　换个角度思考，援外只是一种外交手段，中国实行“不附加任何政治条件”的援助，是相对于欧美把自己的价值观强加于受援国而言，但这并不意味着中国不会计较对象国的报答。实际上，中国所要求的回报往往是对象国经济上的投资机会或外交上的投票配合。说到底，中国还是有所图的，而那些热烈拥抱中国援助的国家，往往自身民主机制还不健全。
　　但这种情况已经有所改变，一是缺乏跟踪监督的援助款很容易被经手的官员中饱私囊，曝光后就是一场舆论灾难，所以当事国领导人倾向于与该类型援助保持距离；二是民选制度下一国的政权更迭会相对频繁，那些今天拿了中国钱的官员明天也许就不在其位，新上台的政党则乐于追查这些资金的去向，中国在这一过程中很容易被“污名化”；三是一些名声不佳的政权，如政变上台的军政府，本身在遭受国际制裁，却在中国公司的贸易中“雪中送炭”，从而得以将糟糕的统治维持下去，这种情况会激起国际公愤，中国在挨批后通常会调整自己的政策；四是一些政府忘恩负义，拿了中国的钱，却为难中国人或中国公司，面对这种状态，中国自己也想改变。
　　改变的方法之一是中国对援助附加一定条件，比如对援助资金的使用范围、项目运行的动态管理等，中方拥有一定话语权。方法之二是中国企业以合资形式援助，而不是以承包商的形式大包大揽，这样做的好处是可以吸纳对象国的有效监督，部分化解民间的敌意。方法之三是培训本土人才授人以渔，例如中国在非洲援建许多学校，发展地方教育，从下一代着手发展对华友好，要比接纳对方权贵的子女到中国留学更得民心。当然，对于那些得了中国好处却不以为然，甚至拿援助的钱和军械干坏事的政府，中国也要理直气壮地去干涉。 　关于“不干涉别国内政”，其实没有哪个国家能完全执行。中国1955年在万隆会议上提出此原则，一是为了屏蔽美国的干涉，二是为了安抚东南亚邻国，但中国不久后就对亚非国家“输出革命”，而苏联、美国也频频在自家后院搞整肃。1974年毛泽东提出“三个世界”的划分，标志着中国回归传统国家利益诉求，放弃支援世界革命，这样“不干涉内政原则”才勉强复活。苏联解体后，中国由于执行“大融入”的外交政策，对于国际干预的态度渐趋宽容。进入世纪之交及其后，“不干涉内政原则”在因欧美新干涉主义兴起而触发理论上反弹的同时，又在实践中呈继续弱化的态势。
　　针对1994年卢旺达大屠杀和1999年南联盟对科索沃进行种族清洗事件，2001年12月，联合国“干预与国家主权委员会”发布了《保护的责任》的研究报告，提出一个国家如果没有能力或者不愿意履行保护本国国民免受大规模屠杀、强奸和饥饿等威胁的责任，那么国际社会应当干预。中国在2004年签署了这一报告，还支持与之相关的联合国2005年峰会成果声明。2007年卸任的中国籍联合国副秘书长陈健也在国内场合指出，中国如今在非洲有很大的投资，但一些国家内部存在敌对派系，我们与执政一方签合同，敌对方就会有绑架中国人的事件，并且一旦他们上了台，就会把与中国的合同废了，我们的投资会泡汤。在这种情况下，继续不干涉这样的内政，不仅不符合国际现实，也有损我国利益。
　　陈健的说法至少说明两点：一是我国对于西方的干涉已经不如以前那么在乎，因为有了对抗的手段、筹码和转圜的余地；二是我国已经着手或准备着手在合理合法的条件下过问别国内政，这可谓是中国在21世纪一场静悄悄的外交革命。至于有中国学者担心“保护的责任”这种信条会被西方大国用来掩盖未经授权的军事干涉，这的确是一个问题。如要约束这种行为，可在严格定义基础上继续使用“不干涉别国内政”的说辞，即这里所谓的“干涉”，是以“动武、断交及其威胁等强制执行”为背景，不包括提出建议、斡旋或调停等，而且，应当把“国际关心事项”从“内政”中剥离出来。 苏丹成中美博弈试验场
　　干涉“国际关心事项”，需要依托国际法和国际协议，但涉及新生事物，国际法并不能一竿子插到底，还得照顾地区政治现实。中国对苏丹的“有保有压”就说明了这一点。
　　2009年3月，国际刑事法院（ICC）以战争罪和反人类罪等为名，签发对苏丹总统奥马尔·巴希尔的逮捕令。本来，苏丹并非ICC成员国，但《罗马规约》规定ICC可以在安理会提交情势启动ICC管辖权的情况下，对非缔约国国民行使管辖权。而安理会早在2005年3月即通过决议将达尔富尔情势提交给了ICC审理，苏丹因之成为第一个背负如此国际义务的非缔约国。不过，喀土穆中央政府根本不会交出巴希尔，而许多阿拉伯和非洲国家对ICC的通缉令也并不买账；巴希尔照样出席地区性国际会议，安理会相关决议名存实亡。
　　鉴于通缉一国元首对现行国际体系冲击巨大，中国明确表达遗憾和不安。中国非洲事务特别代表刘贵今呼吁安理会暂缓ICC审理巴希尔案。刘贵今强调，不久前苏丹政府与反对派“正义与平等运动”签署了互信协议，为政治解决达尔富尔问题创造了良好气氛，此时通缉巴希尔，反对派将无法视他为可靠的、有信誉的谈判对象，政治和解也就无从谈起；“实现达尔富尔地区的司法公正固然重要，但不应以牺牲达尔富尔和平进程大局为代价。”
　　刘贵今还呼吁联合国、非盟和苏丹政府“三方机制”发挥主渠道作用，继续推动达尔富尔问题妥善解决。这显示中国已经改变前些年不干涉苏丹内政的立场，迫使其接受国际监督，尽快结束危机。事实上，中国当时在达尔富尔已部署了315名多功能工兵维和分队。刘贵今还暗示，如果ICC真要参与实现司法公正，最佳时机是在事态平息之后。这不啻于宣称，中国不会一味袒护巴希尔，一旦形势许可，将推动他接受合法的国际传讯。
　　中方之所以变更立场，除了西方压力的缘故，还因为中国虽然对苏丹付出很多，却没有收到预期的回报。由于担心中国的垄断地位，近年来苏丹政府通过种种手段打压中国石油公司。作为大尼罗河石油公司的最大股东，中石油一方面承受着西方对苏丹经济制裁的压力，另一方面却屡屡在当地各项招标中失败，或被迫以高价签标。经济之外，苏丹拿着中国提供的武器在达尔富尔大打出手，在给中国造成巨大外交麻烦的同时，却认为中国在安理会的弃权票是在玩平衡，搞暧昧外交。如此种种，促使中国向喀土穆进一步施压。 其实，中国不必讳言为了捍卫石油利益而对国际政治有所取舍，因为美国对伊拉克，日本、法国对伊朗也是这么做的。但对于苏丹，美国的做法更隐蔽。围绕2003年爆发的达尔富尔危机，美国一些人试图将苏丹政府和中国的角色妖魔化，借口就是“大屠杀”。
　　本来，美国1996年对苏丹实施制裁，是基于反对伊斯兰极端主义（本·拉丹曾寄居苏丹）和人道理由（苏丹南北内战），那时苏丹尚没有发现大型油田，美国的制裁也不温不火。但到2003年前后，苏丹开始大量产油，美国当时在苏丹邻国乍得设有一个基地，目的就是获得达尔富尔的石油，为此还新建了乍得至喀麦隆的输油管道。但苏丹与美关系持续紧张，2005年4月苏丹宣布在达尔富尔南部发现油田后，华盛顿支持的乍得总统代比将“死亡商人”提供的武器交给达尔富尔叛军，推动了冲突的加剧。此时，布什政府搁置联合国调查团关于达尔富尔危机肇始于阿拉伯民兵旨在抢夺水和土地而对黑人土著居民展开武力洗劫的结论，坚称在达尔富尔发生过灭绝种族的大屠杀。美国参议院在2006年2月通过一项决议，要求向达尔富尔派遣北约军队和联合国维和部队。当然，因为缺乏大屠杀证据，北约未能派兵。2008年奥巴马在竞选时，批评布什政府没能制止苏丹境内的“种族屠杀”，提出必须对苏丹政府“施加真正压力”。但奥巴马上台后不久，却派苏丹问题特使格雷申访问喀土穆，询问苏丹政府“是否愿与美国发展关系”。2009年10月奥巴马发表声明，称对苏丹政策转向“鼓励性接触”，并表示暂将对苏丹的经济制裁延长一年，以观后效。
　　从美国政府的缓颊可见，苏丹是否发生了大屠杀及喀土穆中央政府在其中扮演了何种角色，并不是美国最为关心的，重要的是美国以何种名义介入这一新兴石油出口国，以弥补美国公司撤出苏丹10多年来“让中国趁机捡了大便宜”的过失。但是，从华盛顿的宣传听起来，美国人是在主持国际正义，而中国完全是反面角色。这正是美国人的高明之处。
　　
　　学习美国“持剑经商”？
　　2009年畅销书《中国不高兴》曾提出“持剑经商”的概念，其实美国正是这一概念的现实化身。奥巴马在接受诺贝尔和平奖时就说：“我们必须首先承认这个严峻的现实：在我们的有生之年，我们不会根除暴力冲突。会有一些时候，国家——不论是单独或共同行动——发现使用武力不仅必要，而且为道义所需。” 　在某种意义上，中国正变得与美国越来越像，比如成为恐怖主义的攻击对象，比如在全世界寻找资源、保护航线，所以，我们就要学习美国应对国际质疑的一些手段，一些公关术，一些障眼法，但更重要的是，学习它的包容心，它的责任担当意识。事实上，美国不但替自己“持剑经商”，还为盟友和包括中国这样的搭便车者提供了最基本的国际安全秩序，直到最近两年索马里海盗事件频发暴露出美国国力的捉襟见肘。可以说，“门户开放”才是美国霸权地位的永续保证。如今中国利用美国的离场在一些国家“吃独食”，当然会引起眼红，甚至是愤怒的指责。
　　对于“持剑经商”这把双刃剑，中国最好是把它优先用在对付各国面临的共同威胁上，譬如向索马里海域派遣军舰护航，就是再正当不过的借口。并且，地球人希望有一天能从中国领导人嘴里听到类似这样充满道德感召力的话：“作为一个国家，我们已不再年轻，而且可能不像罗斯福当政时期那样清白。然而，我们依旧是为崇高自由而战的继承人”，“我们将为昂山素季那样具有沉静尊严的改革者见证；为不惧殴打而参加投票的津巴布韦人的勇气见证；为成千上万名在伊朗街头默默游行的人见证”……