"立法容易，不立法难" ：一位人大官员谈立法幕后

重庆市原人大法制委员会主任俞荣根,现已退休

　　一些政府部门借着人大立法之机来扩张部门利益的情况,被学者们描述为“部门利益法律化”。

　　如何周旋于复杂的利益博弈和强大的行政意志,从而来阻止诸如此类的不当立法?重庆市原人大法制委员会主任俞荣根回忆了其间的种种曲折与不易。

　　□本报记者黄秀丽发自重庆

　　在重庆市原人大法制委员会(下简称人大法制委)主任俞荣根5年的任职生涯里,他自认为值得骄傲的不是立了多少部法律,而是成功地阻止了两部法律的出台。在各地人大追求“立法GDP”的背景下,俞荣根的反其道而行之引人注目。“如今是立法容易,不立法难。”67岁的俞荣根告诉南方周末,来自权力部门和官员的立法倾向性意见,令掌握着“立法大权”的法制委主任难以抵御,“却又不得不抵御”。他认为,维护法制统一是立法官员的第一要务。

　　俞荣根的行为引起了业内人士的同感。“地方人大的法制委主任既是人大代表,又是常委会委员,还是官员,立法时要协调各方的利益,委实太难。”全国人大常委会一位不愿透露姓名的人士告诉南方周末记者。

　　迂回抵御扩权冲动

　　普遍的情况是,弱势部门想立法,试图通过立法扩权；强势部门不怎么立法,害怕立法规范自己的权力。

　　人大法制委是掌握着制定法律规划,法律案条文把关等“生杀大权”的重要机构,中国进入21世纪矛盾多发期之后,立法任务加重,各地法制委主任常成了“风口浪尖的人物”。

　　俞荣根是21世纪初众多进入人大法制工作委员会的法律学者之一,曾任西南政法大学副校长。他于2003年当选重庆市二届人大代表、人大常委会委员(驻会)以及法制委主任委员,面临的迫切的问题就是应对各部门的立法冲动。

　　按照中国法律,公民可以建议,人大代表、一府两院、人大常委会的各专业委员会都可以提法律案。俞的思路是,对于私权部分,凡是有利民生和国家长远发展的,在不违背上位法的情况下,可以在地方立法上寻求突破。对于公权部分,上位法未授权就绝不能扩权。然而,恰恰是公权部门,常有借着立法而扩权的冲动,令地方人大难以抗拒。普遍的情况是,弱势部门想立法,试图通过立法扩权；强势部门不怎么立法,害怕立法规范自己的权力。“比如当年的计委就不要求立法,改为发改委后,要立的法就多起来。财政局也从来不要求立法。”2003年底,重庆市检察院起草了《职务犯罪预防条例(草案)》,提交到人大审议。彼时,最高检有意向在预防犯罪方面做地方立法突破,浙江省以及一些副省级城市已经开始试点。“我坚决不同意搞。”俞向南方周末记者回忆,一是没有上位法支持,检察院组织法里没有相关规定,检察院这样做是扩权；二是从现实考虑,检察院承担不了这个职能,“干部腐化,不是检察院预防一下就能解决的,条例出来可操作性不强”。

　　然而,面对最高检的倾向性意见,一个地方人大的法制委主任并不是那么容易抗拒。条例已经通过了一审,在二审的时候,俞荣根仍迂回坚持:“我不好说破,就说技术不成熟,要搁一下。”一搁就是两年,俞荣根“东汇报,西汇报,还请示全国人大法制委,得到的回复是‘你们最好不要搞’。我们就把这个回复‘当作尚方宝剑,扩大战果’”。两年后,根据立法法关于“搁置审议满两年,或者暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程,由委员长会议向常务委员会报告,该法律案终止审议”的规定,《预防犯罪条例(草案)》自然作废了。

　　如今,浙江、山西、四川、湖北、江苏等省都出台了《预防职务犯罪条例》,而重庆市依然按兵未动。

　　影响关键人物撤销不当立法

　　尽可能地寻求上面的支持,而不是硬顶、得罪各专业委员会和其他政府部门,是俞荣根顺利工作的关键。

   “法制委主任是一个颇为尴尬的角色。”全国人大常委会一名人士向南方周末介绍说,因为法制委掌握着审查法律草案的“生杀大权”,“要协调的关系太多了。至少有3方面,即大主任(人大常委会主任的通俗称呼)、各专业委员会、政府各部门。”而各专业委员会的主任通常由退居二线的党政领导担任,不可避免会有部门倾向性。

　　法制委主任大部分是学者出身,他们常常面临对法律的信仰与现实的利益平衡的冲突。当党委和政府关于立法的倾向性意见与法治相违背时,考验法制委主任的时候就到了。

　　2005年,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法提上修订议程,各地《乡镇人大工作条例》也面临修改。

　　乡镇作为一级政府设立有人民代表大会主席团,闭会时由其协调工作。21世纪后,中国的城乡一体化进程加快,相当多的乡镇撤销变为街道。乡镇撤了,主席团却撤不了,变为“街道人大办公室”。重庆市人大常委会修订《乡镇人大工作条例》时,将“设立街道人大办公室”写入了法律条文。全国各地人大在地方党委的支持下,大都开展了相应的立法工作。“当时大主任的意见是不管有没有可能,先挂上。”俞荣根回忆,他感到很为难。“街道是区级政府的派出机构,不是一级政府,设立人大办公室,意味着人大给自己建‘脚脚爪爪’,破坏了法制统一。”他的意见是“不搞”,俞拖了几天,决定给两位有决定权的负责官员写信,阐明不搞的原因,提出两条意见。

　　一是认为设立人大街道办公室是出于工作需要,立法初衷是好的；二是上位法没有授权。如果要设,要先请示全国人大,这次最好不要上。显然,俞荣根的信影响到了关键人物,最后重庆市人大常委会开会取消了这个条例。

　　尽可能地寻求上面的支持,而不是硬顶、得罪各专业委员会和其他政府部门,是俞荣根顺利工作的关键。

　　软性应对宣誓性立法

　　真正令俞荣根头疼的是另一类“宣誓性立法”。一部法律出台了,人大已经向政府授权,但政府不制定实施细则,所以法律无法实施。

　　地方立法的质量问题,一直为各方诟病。“往上抄,抄上位法；互相抄,抄其他省市人大。”全国人大常委会一位立法官员总结说。在俞荣根组织的《重庆市地方性法规文本质量评估报告》中,160多件法规按照立法必要性、权力配置、地方特色、法制统一和技术规范5方面打分,平均分为80.09分,“分已经打得比较高了,其实三分之一的立法质量比较好,真正有害的也比较少,相当一部分都是‘宣誓性立法’,没有用的。”俞荣根说。“宣誓性立法”众多的原因在于“人大授权,政府来做”的理念在现实生活中处于倒置的状态。

　　去年11月,重庆市人大法制办就《重庆市森林工程建设管理条例(草案)》公开征求意见。该条例草案出台的背景是去年重庆提出了建设“五个重庆”方针,其中包括“森林重庆”。“森林重庆的提法很好,不过我的意见是立法的必要性不大。”俞荣根认为,关于森林工程建设,林业法、《长江三峡工程建设移民条例》都有相关规定,重庆单搞一个地方性法规要照顾到上位法的方方面面,难度很大,而且地方创新不多,基本上是“重复和宣誓”。

　　俞荣根说,如果他还在职,可能会抵御这样的立法冲动。现在“我不在位了,也管不了了,人大征求意见时,我就提出把‘管理’改为‘促进’。”这条意见后来被采纳。“对于这类立法,我通常会建议改为‘促进条例’,这样即使用处不大,但至少可以减少害处。”

　　真正令俞荣根头疼的是另一类“宣誓性立法”。一部法律出台了,人大已经向政府授权,但政府不制定实施细则,所以法律无法实施。一项很好的法律事实上被搁置。

　　而俞荣根在立法生涯中特别感慨的是阻击部门利益立法化之难。2006年,《重庆市道路安全条例》制定期间,各方意见提出重庆乡镇道路多,交警的力量难以抵达,建议授权乡镇综治办管理。俞荣根认为由公安部门授权一级政府,授权主体不对。另外,乡镇的罚款权刚刚取消,这样的授权无疑会使乡镇再次成为“罚款政府”,加剧人民群众和政府的对抗。在他的坚持下,这一条没有通过,改为“县级财政出钱,成立协管组织,负责乡镇道路的秩序维护”。2009年3月,该条例修订时,“又改回去了”。条例规定,对于一些违反交通安全的行为,乡镇交通安全管理机构拥有200元以下的罚款权。俞对此颇有看法,认为这样的法条是“受利益驱使出台的”。然而他已不在位,对此已经无能为力了。