中国四大城市人口严重超载 政策性限制恐难避免

　　《瞭望》文章：大城市“盆地效应”超载人口

　　社会资源大量汇聚大城市，使得流动人口过度集中于大城市的问题非常突出，不少城市已感到不堪重负

　　文/《瞭望》新闻周刊记者邓华宁董振国

　　我国流动人口在布局上越来越呈现严重的不平衡性。《瞭望》新闻周刊走访发现，北京、上海、广州、深圳等一些大城市聚集了更多的社会资源，形成对流动人口吸引的“盆地效应”。目前，超量的外来人口，使这些城市土地、环境、水资源难以承受，社会稳定压力极大。

　　人口严重超载

　　本刊记者近日在深圳市采访时了解到，深圳土地面积只有1952.8平方公里，但是建市不到三十年的时间，实有人口已经从几十万迅速增长到2009年底的1200多万（其中流动人口占85%），迅速步入全球特大城市的行列，人口密度位居全球第五、全国第一。目前全市已面临土地、空间资源、水资源和环境资源等四个难以为继的局面。深圳市副市长李锋说：“深圳已背上了沉重的人口包袱，成为制约深圳经济建设和城市发展的突出‘瓶颈’”。

　　北京市近年来也面临外来人口的巨大压力。北京市流管办一位负责人介绍，近几年，北京市外来人口迅速增加。据估算，北京外来人口已突破了北京市政府提出的“2010年将常住人口控制为1600万左右的目标”。

　　目前，北京市土地、水源、环境、交通等资源承受重压。欧洲太空总署公布的卫星数据曾显示，北京汽车废气污染一度居世界之最，是“全球最大的汽车废气污染沉积中心”。北京市公安局户籍处宣传科副科长关玺华感慨地说：“现在北京的大街快成了全国最大的停车场了。”

　　据中国人民大学人口与发展研究中心调查，北京市加上南水北调的供应量，未来自有水资源供水能力约为35.6亿至37.1亿立方米。而以现在人口增长趋势看，未来十年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。

　　上海、广州等大城市的外来人口压力也是不堪重负。据上海市旅游局分析，内外环线之间是上海的人口新集结地区，人口密度在急剧上升；特别是居住半年以上的外来人口数以百万计，他们在参与城市建设的同时，与户籍人口共享城市设施。

　　目前，上海中心城区交通阻塞、管线老化、社会经济高密度、紧运行，使得上海市民中约有20%的人处于心理亚健康状态。据广东省流动人口管理办公室介绍，广州全市流动人员已接近600万，几乎与户籍人口773.48万人相当。外来人口的增多，城市人口的极大扩容，给广州带来了繁荣，也带来了一系列隐患。

　　“盆地效应”

　　大城市优质的社会公共资源对流动人口形成了强大的吸引力。本刊记者在一些大城市调研发现，一些流动人员到大城市后就不愿离开，融入大城市的愿望强烈。这使得大城市人口流动形成“盆地聚集效应”。

　　在一些大城市，越来越多的流动人口观念在更新，与以前一心想着“打工”、“流动”持不一样的心态。现今许多流动人口已经不再频繁流动，而是追求与现居住地的文化融合。他们打工所得不再一味寄回家，很多打工者表示“不会拿挣的钱到老家盖房”，而是准备在当地买便宜的房子，还能升值，到老家盖房不合算。他们手里的钱有更多的选择：一是置业；二是做生意，包括投资、买股票。

　　据受访专家分析，大城市在经济、文化、医疗、教育、公共设施等各种社会资源方面具有明显优势，对流动人口的吸引力不言而喻。卫生部部长陈竺在2009年的一次新闻发布会上坦言，中国目前的医疗资源配置不合理，优质医疗资源过多集中在大城市。目前北京市各大医院普遍存在患者住院难的现象，医院的床位非常紧张。患者在病情允许的情况下，一般只能在医院住半个月左右。

　　同样，大城市的教育资源集聚也更加突出。北京、上海等大城市聚集了全国最优质的教育资源，一旦拥有这些城市的户口，就可享受到这些优惠。山东高考生数量是北京的6倍，而北大、清华下达给北京市的招生指标却是山东的5～6倍。北京约一百多名考生中就有1人有机会上北大、清华，而在山东，4000多名考生中才有1个人有此机会，机会相差三十多倍。山东一些教育界人士感叹：“这难怪很多外地人挤破头也要去北京！”

　　大城市亟待“减压”分流

　　北京、上海、广州等一些大城市的公安和人口管理部门表示，大量外来人口不仅造成了资源压力，而且给社会稳定带来了巨大压力。值得关注的是，人口流动也带来犯罪问题。

　　有新统计显示，北京市70%的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有70%是外地人口。上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为，杭州已经突破了90%，而深圳近10年来抓获的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的对象中，非深圳户籍的分别占到98%、95%以上，作案人员和受害对象“两头在外”的特点非常突出。

　　据深圳市公安局介绍，近几年，深圳形成众多以内地一些地区“老乡”为纽带的聚居地，属于“同乡村”概念的群体有643个近200万人。这些“同乡村”中，不时发生群体性、暴力性、突发性，甚至集体对抗政府的严重事件，给社会管理带来很大冲击。

　　采访中，一些大城市管理部门普遍感觉对外来人口的控制是一大难题。北京市公安局的关玺华说：“现在我们还没有找到很好的管控办法，如果实行限制外地人进京的政策，恐怕会面临巨大的社会舆论压力。”

　　多个城市的人口管理部门表示，人口控制管理手段主要是行政和经济手段，户籍是过去主要使用的行政手段，现在作用已不大，而暂住证目前也没有强制执行了；至于经济手段，对于低收入人群而言，似乎也不灵验，还需要探索新的方式。

　　中国人民大学国际关系学院教授张惟英认为，目前北京甚至全国的市场调节机制还不完善，没有足够的能力解决人口过多和资源稀缺之间的矛盾，“这种情况下，通过政策控制人口规模，非常必要。”

　　有受访专家建议，控制大城市外来人口可采取两个方面的措施，一是大力提高中小城市的吸纳力，为大城市减压分流；另一方面，可通过经济杠杆来减少大城市的人口压力。

　　引导有序流动

　　在多位受访专家看来，做好新形势下大城市流动人口管理有三策：

　　一是积极引导流动人口合理流动，防范流动失衡。一方面应通过经济和行政手段，适当限制大城市人口的无限流入；同时，应适当分流高度集中的大城市社会资源，引导制造业集聚区产业转移，着力发展中等城市和小城镇的人口吸纳力，通过政策引导，促进农村劳动力就地、就近转移，避免过度集中到大城市。

　　二是积极构建流动人口全国服务平台。目前，流动人口管理分属多个部门，分别涉及公安、劳动保障、医疗、计生、房管等，这些部门大多没有实现信息的共享和协调。同时，各地区之间、各省区之间、同一系统的不同层级之间，信息共享机制也未建立，不利于及时准确全面掌握流动人口情况。因此，应积极建立各部门参与、全国联网的流动人口信息服务平台，准确把握流动人口轨迹，为流动人口的管理和合理流动提供支持。

　　三是建立流动人口突发应急机制，维护社会稳定。本刊记者在采访中了解到，目前地方上除了公安部门因为工作原因，关注农民工状况较多外，城市里的其他政府部门对农民工问题往往缺乏了解，尤其是对于出现农民工春节前的大规模讨薪、节前犯罪率突然增长、集中退保等问题时，无法真正帮助政府和企业解决问题。建议设立常态化的农民工日常管理与服务机构，可以参照北京市流动人口管理办公室的做法，由党委统一领导，有专人负责，并有各项预备处置的机制。□

　　《瞭望》文章：中国人口流动“两极分化”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　董振国邓华宁

　　近日，《瞭望》新闻周刊在调查新形势下我国流动人口变化趋势时发现，随着工业化和城镇化的加速推进，特别是在国际金融危机对经济结构的“倒逼”压力下，我国流动人口在流动性、流动方向和结构上发生很大变化：人口流动从东向西、从南向北、从大城市到中小城市发生深刻转向，一部分趋稳融入城市，另一部分更趋流动。作为流动人口主体的农民工群体，可转移青壮劳动力正在被吸纳殆尽，30岁以下农村劳动力尤为偏紧，结构性供需矛盾日益突出。这些新变化和新趋势对于流动人口管理提出了新课题。

　　流动性分化趋势显著

　　本刊记者在一些流动人口输出、输入省市采访时了解到，当前流动人口的利益诉求正在发生变化，表现在流动性上呈两极分化态势，部分就业和收入稳固的群体，移民化倾向明显，出现“流动人口不流动现象”。另一部分收入水平较低且不稳定的群体，呈现加速流动趋势。

　　农民工是流动人口主体，近些年，越来越多的农民工开始注重家庭成员的团聚。接受本刊采访时，山东省公安厅户政管理处处长张广桐和广西壮族自治区就业服务中心副主任涂永森等认为，现在农民工正从以前男劳动力外出“独闯”，逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工“家庭化”的趋势明显。另－方面，农民工居住形态的稳定性也在不断提高。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。

　　部分流动人口开始追求融入当地，长期生活在一个城市，并开始购房安家。这些群体除了大学生、白领人员和企业管理人员外，也有一些事业发展较为成功的农民工。各地情况显示，流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。上海市近些年流动人口中，大约有10%左右的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中。

　　而另一部分呈现加速流动趋势。江苏省苏州市公安局户政处处长黄清向本刊记者介绍，苏州市每半年就有50%以上的打工者流动走，暂住半年以下的54%，半年到一年的31%。广东省公安厅治安管理局户政处处长黄成龙介绍，广东省出租屋内的外来人口几乎一年之内发生一次流动。深圳市宝安区民治派出所所长陈小彪告诉本刊记者，其辖区流动人口流动更快，每季度就有30%流动走了，当地企业富士康公司由于员工基数很大，有时候短期内就有上万人进出。

　　据多个城市人口管理部门介绍，流动性强的群体大多集中在制造业发达地区，在一些企业打工的农民工流动性大，他们也不愿在城市安家落户。尤其是，简单加工企业工人流动性极快，上岗和离职转换速度非常快，许多农民工都抱着随时走人的想法。

　　新型“双向流动”

　　长期以来，我国流动人口主要聚集在东部沿海一些大城市、加工制造业产业聚集区，珠三角地区尤为密集。近两年，流动人口在全国流向呈现三个趋势，一是开始由东部沿海向中西部欠发达地区分散；二是在东部沿海地区，开始由珠三角向长三角，再向京津等北方地区流动；三是在一些省区内，流动人口开始由大城市向中小城市分散。

　　据中国社会科学院研究员李成贵分析，目前，我国流动人口的主体仍是农民工，而制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域，这种流动人口构成格局，决定了流动人口大的流向受产业布局影响很大。

　　去年以来，受国际金融危机的影响，东部沿海地区尤其是珠三角地区人力资源需求下降。据广东省劳动部门调查，当地一些劳动密集型产业正向相对落后的地区转移，不少原来在珠三角地区务工的农民工不断转向全国其他地区。

　　而作为农民工输出基地的安徽、湖南、江西、四川等地的经济发展较快，也成了农民工的有力吸纳地，农民工流向将呈多元化发展的趋势，中西部地区就地就近转移逐步加快。农业部和国家统计局的调查显示，近几年，广东、福建等传统流入大省的比重有所下降。而在中西部地区、东部其他省份和境外就业的比重都有所上升。

　　特别是金融危机以来，农民工就近就地转移加快。在直辖市和省会城市务工的农民工比例有所下降，而在地级市和县级市务工的农民工所占比例上升。本刊记者在山东的滨州、菏泽、江苏宿迁、淮安等地采访时了解到，2008年底以来，外出农民工纷纷回乡就业。一是原先东南沿海部分企业倒闭停业，再是本地区招商引资，承接产业转移，企业新增加较多，用工猛增。而且这些新投资企业工资待遇较高，一些农民工算账，到外省就业成本较高，不如在当地就业。

　　农民工回乡创业步伐开始加快，新型双向流动正在形成。

　　结构矛盾凸显

　　本刊记者在一些劳动力输出大省了解到，近些年，各地不断加强劳动力转移力度，许多地方农村可转移的劳动力已大部分实现非农就业，转移潜力已经很小。因而，我国流动人口总体数量将保持稳定。但由于农民工群体文化水平偏低，一些较高层次人才的需求不足，流动人口供需的结构性矛盾突出，一些地方的“民工荒”现象加剧。

　　据一些劳动力输出大省介绍，经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年剩余劳动力正在被吸纳殆尽。第二次全国农业普查数据表明，30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。

　　广西是广东省第二大劳动力输出省区，涂永森介绍说，全区80%的外出农民工在广东就业，现在劳动部门到各地组织农村劳动力输出，举办招聘会参加的人越来越少，各地反映农村青年出去得都差不多了，剩余的人已很少。“最近，广东一家世界500强企业请求我们帮他们招人，给出了相当优惠的条件：月薪1500～2000元，还包吃包住，光一天的伙食费就有21元，而且农民工可签长期合同。我们在全省发布了信息，还在《南国早报》登了广告，计划招8000人，但报名的只有300多人。近几年，农村可新增转移的劳动力一直维持在六七十万，现在应该到顶点了。”

　　本刊记者在沿海地区调查发现，接受过职业培训、有一技之长的农民工供给严重不足。从2002年开始，劳动力市场出现了熟练技术工人供不应求的现象。2003年以后沿海地区开始出现“民工荒”现象，2005年以后“民工荒”现象开始蔓延到内陆一些地区。在今年经济逐渐回暖后，东部沿海地区“民工荒”更加突出，而且呈现“普工荒”与“技工荒”并存局面。

　　在山东省威海市，服装、电子企业等劳动密集型企业用工竞争激烈，个别企业甚至把招工广告贴至同行企业的门口。为稳定职工队伍，不使熟练工人外流，许多企业不得不提高工资待遇。威海市一家大型服装企业2009年末的工资比2008年同期平均提高了近200元，但满意的熟练工人仍然有缺口。□