朝阳先行城乡一体化

朝阳先行城乡一体化 2009-07-15 　　开车从市区沿京密路穿过北四环，道路左侧可见多处“推进朝阳大望京改革试点，率先形成城乡一体化格局”的宣传标语，提示着路人这里已经离北京市首批城乡一体化改革试点大望京村不远。
　　在一片刷写着同样标语的围墙中间有一十字路口左转，进入眼内的是成堆散落的砖头瓦砾，十几辆运输车正在忙碌着清运这些建筑垃圾，而在已经清理平整的平地上，几台挖掘机已经开始挖掘施工，不远处有几位学生模样的青年用手中的照相机定格农村迈向城市化的历史瞬间??这便是城市化改造中的大望京村。
　　2009年2月9日，大望京村城乡一体化试点正式启动，仅用了25天时间，便完成99家、面积达23.6万平方米非住宅拆迁腾退；仅用28天时间，就完成了930个产权人、1692户、面积达25万平方米住宅的拆迁腾退，提前43天完成拆迁腾退工作。现在，安置大望京村腾退村民的南皋组团安置房——京旺家园也已开工建设，两年后，这里的村民就可以住进新居。
　　昔日的大望京村伴随机器的轰鸣瞬间已成为废墟，但在杂乱不堪的工地旁，却经常会吸引善各庄村、北皋村等隔壁村庄的村民前来参观，他们眼中充满着羡慕与期待。因为，作为北京市城乡一体化改革的成功试点，今天的大望京村，极有可能就是明天的善各庄村、北皋村??
　　国际大都市的特殊角落
　　沿京密路穿过大望京继续前行，紧邻的村庄便是北皋村。从这里，我们依然可以找到大望京村改造前的一些影子。
　　这片位于五环路、机场高速、京密路之间的三角地带，处于快速发展的望京电子城和北京最高档的中央别墅区包围之中，是北京市最繁华的地段之一，周边早已高楼林立、商铺遍地。
　　从繁华拥挤的京密路拐进北皋村，就像进入了另一个世界。在这里看到的是一片低矮的房屋，大量的违章建筑使本不宽敞的道路变得更加拥挤，小商小贩在道路两旁叫卖着生意，买卖双方挤占了道路的大半部分，稍作停留便再难寻到立锥之地。在稍微宽敞一点的道路旁边，停靠着成排的出租车，因为在这里不仅可以不用挤占城市道路停车，而且出租司机在经过补充给养的短暂歇息之后，无论往哪一个方向，都可以揽到不错的生意。再往前走，便是成堆的垃圾及比邻的公共厕所，难闻的气味弥散在整个村庄的空气中。
　　村里小餐厅、小商店、修车行、小发廊等密集地挤迫在巷道两旁，这些不计其数的小店铺里，绝大多数经营者是操着五湖四海乡音的外地人，数量之多相当于本地人口的十倍以上。在北京这座生活水平较高的城市，北皋等村廉价的商铺和出租屋供需两旺，成就了城乡结合部区域特有的“瓦片经济”。
　　所谓“瓦片经济”的供需两旺，一方面，通过在宅基地上兴建房屋，每户村民一般都会拥有数百平米的房屋，可以通过出租商铺、房屋，赚取不菲的租金，解决了其在城市化进程中因失地引致的生计问题。另一方面，低廉的租金和物价，使村子内形成了一个自给自足、物价低廉的生活娱乐配套体系，为收入低微的外来务工人员提供了廉价的落脚点。
　　当然，大望京、北皋这样的城乡结合部纵然有诸多“好处”，它的问题也切切实实摆在面前：这里的违章建筑与脏乱景观，与繁华的城市面貌显得格格不入，层出不穷的治安问题总是让政府伤透脑筋，大量流动人口无序聚集，带来了一系列环境和社会问题，城市管理难度逐年加大。多数的村子基本上没有产业项目，农民收入主要来源于“瓦片经济”，使得村民私搭乱建与外来人口无序聚集形成恶性循环。
　　“在这样一个浑然一体的利益共同体面前，城乡结合部地区的改造涉及原有经济方式的转型，牵一发而动全局。作为村子的主体，村民的利益会不会受损？失去了‘瓦片经济’保障的村民靠什么获取新的收入？转工转居的村民如何实现就业和住房安置等？这些都需要通过试点探索一条解决城乡结合部地区突出问题的新途径、新模式。”朝阳区区委常委、副区长刘希泉说。
　　“其实没有村民是真正不愿意改造的，关键是怎么改，大望京村就是一个不错的方式。”在大望京村旧址上徘徊的北皋村村民王先生告诉记者，大望京的成功改造让他看到了北皋村的明天。
　　试点大望京
　　大望京村地处五环以内，紧邻望京核心区，毗邻电子城功能区，是首都国门路上的重要城市形象节点。该村隶属崔各庄乡，村域面积105.6公顷，现有户籍人口2998人、1692户，其中居民人口1744人，农民1254人，农村劳动力959人，流动人口3万多人。根据2006版的北京控制性详细规划，大望京村总用地范围内规划代征道路及绿地约64公顷，规划建设用地仅41.6公顷，用地性质为居住及配套、商业金融、文化娱乐、市政设施以及外事用地。
　　大望京村属于典型的城乡结合部地区，其得天独厚的地理位置和与周边区域环境形成的巨大反差，使得大望京村很容易地进入了决策者的城乡一体化改革视野。2009年2月9日，市委书记刘淇、市长郭金龙到朝阳区调研时作出决策，要求推进大望京村城乡一体工作，不断总结经验，推广典型，并将试点工作列为2009年市政府的折子工程。
　　试点工作的首项任务便是拆迁，这在城市改造过程中常常被称为“难于上青天”，然而在大望京村试点工作中却取得了意外的惊喜：在政府规定的拆迁第一阶段奖励期内大望京村便完成了全部的拆迁腾退工作，并且实现了政府提出的“无群体性上访、无强制腾退”的要求。
　　诀窍何在？“除了领导重视，政策集成之外，大望京村的成功主要得益于始终把保护农民利益作为试点工作的根本出发点，做到了三个坚持，维护了农民利益，统筹解决了农民居住、产业发展、就业增收、社会保障、资产处置等问题，让农民在城市化进程中享受有保障的长远利益。‘三个坚持’即坚持政府主导与农民主体作用相结合，当前利益与长远利益相结合，维护农民利益和发展集体经济相结合；坚持政府主导、市场运作，打造一流的区域环境，加快落实城市规划，加速现代产业聚集；坚持乡域统筹、农民受益，充分发挥政府、市场、农民三个主体积极性，创新体制机制，解决城乡结合部地区的问题。”刘希泉说。
　　崔各庄乡党委书记张树宝告诉记者，在市、区领导的高度重视下，朝阳区对大望京村的改造思路非常清晰：由朝阳区土地储备中心对大望京村征地进行一级开发，农民全部转居转工，进入城镇社会保障系统，劳动力全部由乡政府统一安置；以乡政府为主体对大望京村腾退安置，参照北京市人民政府《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》实施腾退拆迁、定向安置，依据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》认定宅基地，采取货币补偿、定向安置两种方式腾退安置大望京村村民；作为后续手段，征地补偿返回村集体经济，同时取得规划绿地养护权，并给大望京村5万平方米底商实物补偿，组织产权制度改革，使“资产变股权，农民当股东”，发展村级股份制经济，保障村集体组织成员长期得到实惠。“农民搬迁上楼后，除对拆迁面积评估后给予一定的货币补偿外，每人可获得50平米安置房面积，原村民可以以每平米4500元的价格在定向安置的京旺家园购置经济适用房，如果村民选择异地购房，政府另外给予每平米3000元的异地购房补助费。”
　　其实，大望京试点的意义在于，一方面在资金筹措上走出了一个新模式——土地收储，使政府在拆建过程中可以利用政府信用获得银行的资金支持，有效解决了环境整治所需的资金。与此同时，土地做成“熟地”并“招拍挂”之后，土地出让金所获收益纳入绿隔基础设施建设专项资金管理，定向用于崔各庄乡农民回迁房配套市政基础设施建设，有效解决了大市政所需资金问题，减轻了集体经济压力。另一方面，虽然土地招拍挂之后也会引入社会资金，但给予本地村民5万平米底商实物补偿的条款成为政府引入开发商的条件之一，这与传统的开发商介入改造模式完全不同。在政府主导下与开发商进行的谈判，村民的利益能够得到很好的体现。
　　“大望京村改造成功后，原村民全部由政府安置到企业就业获取收入，而且长期依赖的‘瓦片经济’也会得到档次提升，5万平米底商的集体经济将根据城市功能定位和地区业态特征重点发展现代商业和其他现代服务业，为原村民提供稳定的就业机会和有保障的工资性收入，使原村民的经济发展方式得到了根本性的转变，这有效地平衡了政府、开发商和村民各方的利益关系。”刘希泉说。
　　可复制的试点经验
　　毋庸置疑，大望京村是一个成功的试点，也为朝阳区率先形成城乡一体化发展格局奠定了基础，并提供了有益借鉴。
　　据刘希泉介绍，借鉴大望京村拆迁工作模式，朝阳区正采取边研究规划、边建设安置房、边启动拆迁的模式，加大东三乡（孙河、崔各庄、金盏）、东坝、豆各庄、CBD东扩区域的土地储备力度，加快推进农村城市化进程。目前正在加紧研究东三乡土地储备实施方案，拟将5.9平方公里集体土地纳入土地储备（涉及14个村），4.15万农民一次性整建制转居转工，全部纳入城镇社会保障体系，努力在城乡结合部率先形成城乡一体化发展新格局。
　　那么，大望京试点中哪些经验可以在今后的改造中得以复制呢？从刘希泉的表述中可以看出，政府土地储备的资金筹措方式不仅可以摒弃开发商直接参与改造的纯商业行为带来的利益不对等弊端，而且可以有效缓解政府的资金瓶颈，在之后的改造中有望得到大幅推广应用。
　　不仅如此，与大望京村毗邻的何各庄村，近几年探索形成的推进城乡一体化经验也值得认真总结。
　　记者了解到，同样处于城乡结合部区域的崔各庄乡何各庄村，自2006年以来，依托自身区位和文化资源优势，有效整合村民住宅资源，在村民自愿和确保村民住宅所有权的基础上，将出租房屋从农民手中集中起来，根据市场需求进行整体规划、改造和运营，出租给艺术家、企业家、文化机构等高端客户群体作为高档会所、艺术工作室、特色餐厅等，使农户既免去了个别寻租之苦，每年还可获得7-9万元的高额租金，形成了“以房管人、以业控人、以业养人”的良性循环，实现了政府好管、村民增收、集体收益、区域人口和环境优化的格局。
　　据张树宝介绍，何各庄村的主要做法为，由村委会与有房屋出租意愿的农户签订房屋委托改造经营合同，依据北京市农村宅基地167平米的面积标准，农户每年可获租金6万元，在此基础上面积每增加1平米，年租金增加100元。房屋租赁期限为10年，租金每3年增加10%。由乡、村、社会投资人分别出资100万元成立专业运营公司，乡村集体占公司67%股份，负责统一规划和整体统筹，社会投资人引入先进的管理理念和人才，负责公司的具体策划、运营。
　　“何各庄村80%的村民有房屋出租，之前村民依靠出租房屋每年最多获得2、3万元的租金，但2008年与运营公司签订协议的8个试点户，每户每年均获得了8万元以上的租金收入，年均增收4.5万元，且原村民大部分在公司社区化管理模式下实现了就地就业，进一步实现了收入增长。今年启动的二批100户试点，在最近运营公司举办的客户见面会上，已经有60余名客户表达了租赁意向。” 张树宝表示，何各庄村改造的最大亮点便是改变了过去单一的农民增收手段，创新了城乡结合部地区的产业发展方式。
　　不难看出，何各庄模式的核心是通过产业升级，提升了区域环境质量，实现了农民就业和增收。这一模式被市领导概括为“尊重农民意愿、保障农民利益、乡村有效组织、依靠文化致富”，这在北京类似的区域同样具有推广价值。
　　虽然众多的城乡结合部与大望京村、何各庄村的情况不尽相同，但以产业发展方式创新带动促进城乡结合部城乡一体化发展，却是一条可以复制的重要经验。