加大海淀城乡统筹力度，实现、维护和发展好农民利益

通过学习和贯彻落实党的十七大精神、市委市政府有关部署，我们感到无论是海淀发展的实际需要，还是所面临的时代背景，都决定了必须把城乡统筹作为科学发展、创新发展、和谐发展的战略突破口，把解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题作为深入贯彻落实科学发展观的重大举措。就如何实现、维护和发展好海淀区农民利益问题，今年以来我们先后到海淀区七个乡镇进行调研，分别与乡镇、村干部及村民群众进行了多次座谈，并由区有关部门对部分农民进行了抽样调查。

一、海淀区农民利益需求情况调查

海淀辖区总面积430.8平方公里，以百望山为界分为南部和北部地区。农村主要分布在南部的海淀乡、东升乡、四季青镇和北部的温泉镇、西北旺镇、上庄镇、苏家坨镇，共85个行政村。农业户籍人口10.6万人，占海淀户籍总人口的5.3%，其中，南部三乡镇4.9万人，北部四镇5.7万人。农用地面积20334.9公顷，其中，基本农田2986.7公顷，占农用地总面积的14.7%。

近年来，随着各项支农、惠农政策的不断落实，海淀农民利益逐步得到实现：

社会保障是民生之盾。以农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障为重点的农村社会保障体系不断完善，保障水平不断提高，截至2007年10月，农村社会养老保险累计参加23055人，覆盖率58%；新型农村合作医疗累计参加95555人，覆盖率90.1%；农村最低生活保障水平实现城乡统一，每人每月330元。

收入是民生之源。2007年，农村预计实现经济总收入156.9亿元，同比增长9.4%；经济纯收入31.7亿元，同比增长7.5%；农村居民人均纯收入12542元，同比增长14%。农民收入来源实现多元化，其中，工资性收入及房屋出租收入成为海淀农村居民的主要收入来源，工资性收入约占农村居民人均纯收入的78%，房屋出租收入约占6%；农业收入仅占农村居民人均纯收入的0.8%。

就业是民生之本。出台并落实《海淀区人民政府关于进一步加强就业再就业工作的意见》及8个配套文件，其中，通过落实《海淀区农村劳动力自谋职业补助办法》与《海淀区城乡劳动力创业扶持办法》等为个人创业提供良好的环境。截至2007年10月，海淀农村劳动力参加转移就业培训的20095人，占农村劳动力总数的31.4%；实现就业37140人，占农村劳动力总数的58%。

教育是民生之基。为提高农民整体素质，提高个人择业能力，实现起点的基本公平，海淀把教育均衡化发展作为社会事业发展的突破口，从2005年起，连续三年投入5666万元专项用于改善农村中小学办学条件。北部地区现有小学26所，纯初中校4所，完全中学2所，全面覆盖北部地区的基础教育体系已基本形成。另外，农村文化服务中心每个乡镇各1所，文化大院（村级）53所，基本满足了农村居民的日常文化活动的需要。

基础设施是民生之需。农村地区环卫设施不断加强，截至2007年10月，建设完成密闭式清洁站18座，二类以上公共卫生间21座；完成六里屯垃圾卫生填埋场二期污水处理工程和沼气处理工程。饮用水条件得到改善，截至2007年10月，建设完成集中供水厂4座，设计日供水2.28万吨/天；污水处理厂（站）10座，设计日处理污水1.29万吨/天。北部地区交通道路骨干路网体系基本建成，修建完成主次干路共12条，总里程53.9公里，实现通车9条，总里程40.2公里。

同时也应当清醒地看到，虽然海淀农民的利益需求在一定程度上得到满足，但与城市相比，仍存在较大差距。根据调查情况，现阶段海淀农民最关心、最直接、最现实的利益问题主要集中在社会保障、提高收入、就业、教育和基础设施建设等方面。抽样调查[1]中，农民把社会保障放在前三位的占86.2%，把提高收入放在前三位的占83.9%，把就业放在前三位的占42.5%。这要求我们应进一步摸清海淀农民利益需求方面切实存在的问题，深入分析其成因，认真加以解决。

二、海淀区农民利益需求方面存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

一是农村社会保障覆盖面有待进一步提高。目前，虽然海淀农村社会养老保险覆盖率已达到58%，处于北京市前列，但仍有42%的农村劳动力未参加农村社会养老保险。新型农村合作医疗的覆盖率虽然达到90.1%，但仍未实现全覆盖的目标。农村社保待遇标准仍相对偏低，与农民的保障需求仍不相适应。

二是农民增收问题仍未得到有效解决。2007年前10个月，海淀农民人均纯收入10939.6元，是同期城镇居民人均可支配收入的51.8%，增幅低于同期城镇居民人均可支配收入4.5个百分点，城乡收入差距进一步拉大。同时，由于未建立起长期的土地收益分配机制，被征地农民在失去土地后，除得到一次性的失地补偿外，无法参与土地未来增值收益的分配，农民获得土地长期收益的需求未得到有效满足。

三是农村劳动力就业仍较困难。由于就业能力及就业观念相对落后等原因，截至2007年10月，海淀农村劳动力就业率仅为58%，仍有42%的农村劳动力未能实现稳定就业。已实现就业的农村劳动力主要集中在保洁、绿化、保安等服务行业，很难进入门槛较高的行业。

四是农村生活设施仍相对落后。农村垃圾收集、清运尚未得到根本解决。北部地区仍有一部分农民存在饮水困难、水质不达标的问题。污水排放问题仍较严重。次干路和支路的骨架路网尚未形成，村庄路网建设和村庄街巷道路硬化工程相对滞后。公共交通仍无法满足广大群众出行的需要。

五是农民教育、文化、科技需求仍不能有效满足。农村中小学师资水平相对较低，教学质量有待进一步提高；农村职业教育体系尚不健全，职业技能培训仍不能满足需要。农村文化设施相对单一，无法满足农民多层次文化活动的需要。农村科技推广力度不够，农民渴望掌握先进农业生产技术提高农产品科技含量的需求不能有效满足。

（二）问题的成因分析

导致以上问题出现的原因是多方面的，但深层次原因主要在于体制的限制和机制的缺失。

一是城乡二元结构的长期存在是制约农村发展的重大体制性障碍，是导致问题出现的深层次原因。长期以来，由于多种原因，我国实行城乡有别的政策体系。在农业上，实行价格剪刀差与低投入的奉献型政策，对农村实行有别的管理体制与投入机制等，在对待农民上实行重城轻乡的“二元型”的社会福利保障制度、农工有别的金融信贷政策和文化教育的农民差别待遇等等。这种历史因素使得二元经济社会结构非常明显，由此造成了显著的城乡差别，特别是农民失地后，问题更加突出。

二是利益（价值）创造机制不完善是导致问题出现的关键。在发展过程中，由于缺乏完善的利益创造机制，造血功能较差对农民利益需求的有效满足形成了明显的制约。由于海淀农用地总量少、不能流转，空间上无法有效聚集，农村产业规模化水平较低，无法形成长期有效的利益创造。农民受限于自身条件无法适应当地产业快速发展提供的就业机会，就业困难，没有稳定的收入来源。农村地区城镇体系发育不全、集聚能力不强，园区产业对村、镇（乡）集体经济的带动作用不明显。

三是利益分享机制不健全是影响实现、维护、发展农民利益的重要因素。在城市化、工业化、现代化进程中，现有政策尚没有从实质上打破二元体制，在一定程度上忽视城市与农村互相依存、共生共荣的内在要求，忽视城乡产业结构与就业结构的互动调整，使广大农村居民不能有效地融入城镇化进程、共享城市文明和发展改革成果，城乡差距有进一步扩大的趋势。农村土地转化为工业和城市建设用地必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场，在这一过程中，一级市场由国家控制，二级市场农民很难进入，农民只能得到征地补偿而难以分享农地向非农地转化所形成的土地增值收益。城乡分离的发展模式致使农产品生产、流通和加工没有形成有机联系，农民难以分享农产品的加工增值收益。政府在加大对城市投入力度的同时对农村重视不够。现有的征地拆迁政策只能使一部分人口实现农转居，没有转居的农民只能参加农村社保，无法解决农民的后顾之忧。

三、加大城乡统筹力度，实现、维护和发展好海淀区农民利益的思路和对策

从海淀实际来看，按照国家及北京市有关规定，海淀范围内的基本农田和生态林地将长期存在，农村集体资产处置是一个长期过程，这决定了海淀城市与农村并存的现状短时期内不会根本改变。加大城乡统筹力度，走城乡经济社会一体化发展道路是我们现阶段的必然选择。

统筹海淀城乡发展，实现、维护和发展好农民利益是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心是以人为本，要求我们要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，从农民最关心、最直接、最现实的利益出发，尽最大努力满足农民的利益诉求。当前，随着海淀经济社会的快速发展，海淀人均GDP已突破7000美元，年度财政收入超过100亿元，已经具备了在更高层次和更大范围内统筹城乡发展、实现好、维护好、发展好农民利益的物质基础。

加大城乡统筹力度，实现、维护和发展好农民利益的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大精神和北京市第十次党代会精神要求，以统筹城乡经济社会发展为主线，以体制机制改革创新为突破口，以基础设施建设为先导，以产业发展为基础，以促进农民增收为核心，建立和完善农民利益保障机制，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。

加大海淀城乡统筹力度，实现、维护和发展好农民利益要牢牢把握以下原则：一是确立农民的主体地位，发挥首创精神。尊重农民意愿，尊重农民的创造性，调动农民参与社会主义新农村建设的积极性、主动性，保护农民利益，让农村地区广大人民群众共享发展改革的成果。二是统筹规划、有序推进。将统筹城乡发展与推动重点工作相结合，把握好推进发展节奏，全面推进农村各项工作，使农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。三是明确职责、加大投入。要明确区政府的职责定位，加大对农村的投入力度；充分发挥镇（乡）党委、政府的作用。同时，建议市里尽快出台推进城乡统筹的有关政策。四是遵循市场规律、完善体制机制。在科学规划的引导下，充分发挥市场机制作用，探索多种形式的开发建设模式，让一切促进城乡一体化的源泉充分涌流。与时俱进、改革创新，不断完善体制机制，调动社会各方面参与统筹城乡发展的积极性。

加大城乡统筹力度，实现、维护和发展好农民利益应从以下几个方面入手：

（一）健全利益（价值）创造机制，增加农民财富

利益创造是实现、维护和发展好农民利益的前提。只有首先为农民创造出价值，实现、维护和发展好农民利益才能做到有的放矢。目前，海淀农民收入结构已经由过去以种粮收入为主转向以工资收入为主，要完善利益创造机制，使农民收入渠道进一步多元化，形成持续稳定增收的机制。

第一，发展农村产业，增强农村利益创造能力。在产业利益创造方面，突出“一产做优、二产做强、三产做大”，要尊重农民主体地位，发挥农民首创精神，在产业进入上为农民提供更多方便，让农民有更多机会进行价值创造。一是加快发展都市型现代农业。利用大西山和稻香湖风景旅游区独特的旅游资源，发展观光、休闲农业，突出区域特色，促进农民就业增收。二是做强、做大农村二、三产业。利用区域智力密集型资源和经济基础雄厚的优势，提升乡镇企业的技术实力，增强可持续发展的能力。加快发展与北部新区产业发展相匹配的金融、信息技术、商务服务等现代服务业。三是提高农村产业化发展水平。加快发展农民专业合作组织，落实有关扶持政策，在经营范围、法人地位、市场准入、财政支持等方面为农民专业合作组织营造一个较为宽松的发展环境。实施生产经营性支农项目，重点向农民专业合作组织倾斜。探索更为有效的农业产学研相结合的发展模式，加强农业技术推广力度。

第二，扩大农民就业，发挥农民利益创造能力。利益创造的最终实现离不开农民的广泛参与，只有进一步扩大农民就业，为农民提供更多机会，才能实现农村又好又快发展。一是增加就业岗位。确立经济发展和扩大就业并举的发展战略，在确保海淀科技园区高科技优势的同时，适度发展与科技园区建设配套的、适合农民就业的二、三产业。以项目建设促进农村劳动力就业，政府投资项目优先考虑解决本地农村劳动力就业。二是完善就业服务体系。完善城乡统筹的劳动就业服务体系，从制度上保障农民在就业方面享有与市民同等的待遇。充分发挥区职业介绍服务中心、农村劳务派遣组织在促进农村劳动力转移就业方面的作用，为本区农村劳动力转移就业提供帮助。加大创业指导、创业培训和跟踪服务工作力度，通过政策扶持，开辟通过创业实现就业、带动就业的新路子。三是加强就业培训。在坚持市场化导向、社会化培训和政府购买培训服务的基础上，进一步加大对农村劳动力的职业培训力度，根据地区产业发展的需求，对农村劳动力进行“定岗、定向、订单”式培训，提高培训后的就业率。

第三，保障农民土地权益，提供农民持续的利益创造条件。长期以来，土地作为农民最主要的生产资料，不仅是农民赖以生存的重要保障，同时也是农民进行利益创造的重要载体，我们应切实保障农民的土地权益，为其提供持续利益创造条件。一是保障农村产业发展用地。在城镇化的进程中，适度保留乡镇企业用地，扶持符合全区产业发展方向、适合当地农民就业的产业，实现农村地区协调发展。二是引导土地补偿费用稳定增值。在园区建设项目征地时，在充分征求农民意见的基础上，以建成的标准厂房或商业配套用房折抵相应的土地征地费用，使农民获得持续的物业收入。

（二）完善利益分享机制，保障农民需求

利益分享是实现、维护和发展好农民利益的关键。只有在利益分享的各个环节建立起公平的利益分享机制，使农民在分享发展改革成果方面处于平等地位，才能不断缩小城乡差距，实现、维护和发展好农民利益。

第一，协调各方利益，完善土地收益分享机制。在充分尊重农民主体地位和利益的基础上，通过土地收益分配机制的完善，把农民的利益镶嵌在农村地区发展的各个环节上，使农民切实感觉到出让土地能够创造出更多的、有制度保障的利益，实现多方共赢和社会稳定。一是在土地收益一次分配中保障农民利益。在国家、北京市政策指导下，从照顾农民利益角度出发，适当提高征地补偿标准，使农民获得更多发展成果。二是在土地收益二次分配中维护农民利益。探索建立区政府和乡镇之间、乡镇和村集体及农民之间土地增值收益的分配机制，实现土地增值收益按适当比例共同分享，切实保证农民获得相应土地增值收益。三是在土地收益三次分配中发展农民利益。研究土地使用长期收益的分配机制，农民出让土地后，除一次性的利益分配外，应考虑为其实现长期的土地收益。如建立产业用地税收收入分配机制，使农民获得长期的税收收益，以解决社会保障问题，保障农民无后顾之忧。

第二，加大投入力度，提高农村社会保障统筹层次。从解决农民最关心的社会保障入手，维护农民利益。一是打破农民加入城镇社保的制度限制。目前，由于城乡社保仍不能实现完全对接，城乡社保之间的差距使农民的利益受到了一定损失，因此，有必要打破农民加入城镇社保的制度限制，鼓励有条件的农民直接加入城镇社保，从制度上保证农民公平分享利益的权利。二是逐步提高农村社保待遇标准。对目前还无条件直接加入城镇社保的农民，为保证公平分享利益，不断缩小城乡社保差距，应根据经济发展水平，逐步提高农村社保待遇标准，使农民得到更多的实惠。三是完善农村社保基金筹资机制。目前，由于乡镇和集体经济组织的社保补助机制尚不完善，部分社保补助资金长期得不到落实，农民利益分享受到损害。因此，应进一步完善农村社保基金筹资机制，安排专项资金帮助有困难的乡镇、集体经济组织实现对农民的补助，保障农民利益分享不受损害。

第三，加强农村公共事业建设，推进基本公共服务均等化。优化财政支出结构，完善统筹城乡的公共财政框架和城市反哺农村的扶持机制。加大对农村社会事业、公共安全、生态环境、基础设施等领域的投入力度，努力缩小城乡基本公共服务差距，逐步使广大农民享有与城市居民均等的基本公共服务。一是完善规划。对各项公共服务领域进行专项分析，明确目标、要求、准确现状和下一步工作安排。二是尊重农民意愿。对农民需求强烈的项目优先安排，对其它项目进行调整和完善。三是加大建设力度。每年建成一批农民“看得见、摸得着”的具体项目，使农民切实感受到生产生活条件的改善。

（三）把握建设开发节奏，改善农民生产生活条件

根据农民生产生活实际需要的轻重缓急，把握农村地区基础设施建设的开发节奏。同时在建设过程中，理顺农村基础设施投资机制。

第一，把握农村地区开发节奏。加强对农村地区建设项目、建设顺序的总体把握，合理安排建设进度。通过控制土地供应等方式，优先建设农民回迁用房和农村基础设施，确保农民利益和农村的安全稳定。

第二，落实农村基础设施规划。加大投入，对农村不同类型基础设施建设项目进行总体考虑，分批次、分步骤解决。对规划保留村庄的基础设施应进一步加快建设步伐。对整建制拆迁的村庄，基础设施建设应纳入大市政统一解决。政府投资的项目确保资金及时到位，项目按时完成。

第三，完善农村地区建设投资体制。完善农村区、镇（乡）两级投入的财权、事权划分，调动各乡镇、社会资金和广大农民参与农村地区建设的积极性。积极争取市政府相应的投资，特别是在燃气、热力、污水处理等方面争取市财政支持。

第四，加强对社会投资的管理和服务。通过土地招拍挂等形式，选择有相应实力的企业参与农村地区开发建设。明确社会投资企业的责任和义务，督促相应企业及时足额支付土地征地费用，按时完成项目建设。

（四）争取政策支持，优化农村发展制度环境

政策法规是实现、维护和发展好农民利益的保障。除了区政府不断在体制机制上进行创新和完善，同时需要上级政府在深层次体制机制方面进行突破，或者对相关的法律法规进行修订。我们建议市政府加快对以下问题的研究，统筹推进城乡一体化发展的进程：

第一，建议有关部门尽快研究、批准海淀农村发展规划。目前，无论是海淀北部地区总体规划、海淀农业发展规划，还是具体的村庄发展规划均滞后于发展的需要，有待加快。

第二，建议有关部门出台农村社会保障、合作医疗等方面城乡统一或城乡相衔接的规划和相应政策，减少城乡一体化进程中的制度障碍。

第三，建议有关部门批准海淀乡镇享受远郊区县土地出让金及溢价收益的返还政策，同时，建议有关部门调整征地转居方面的相关政策，适当扩大征地拆迁中农转居人员比例。

第四，建议有关部门尽快出台农村宅基地确权的相关政策法规，对宅基地面积、权利人的确定及确权程序做出明确的、具有可操作性的规定，推进农村宅基地确权工作的顺利开展。