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喻萍:我国开发区发展现状与创新研究 2005-03-02 09:49:46

摘要:中国开发区是改革开放的产物,是中国经济发展新的增长点。各开发区自创建以来,致力于高新科技的应用和大力发展外向型经济,为中国经济的发展作出了突出贡献。但近年来,各开发区暴露出许多问题。只有着眼于开发区内涵的提高,积极转变政府职能,创新体制和环境,实施科学的产业和人才战略,并加快制度建设,才能促进开发区的进一步发展。

关键词:开发区发展;现状分析;创新研究.

一、中国开发区发展现状

中国的开发区是经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、边境经济合作区和旅游度假区等各类区域的统称,它又包括国务院直接批准的国家级开发区和省市级政府批准的开发区。各类开发区已成为中国吸引国内外投资最为集中、经济增长最快、市场最具活力、投资环境最完备、运行体制最新、经济效益最好的区域之一;形成了具有较好的综合投资环境、较好的体制优势和发展潜力大、资金密集产业占主导地位的优势;是国民经济发展“新的经济增长点”,在发挥窗口、辐射、示范和带动作用等方面取得明显成效,大大促进了区域经济的发展。但应清醒地看到,经过多年的运行,开发区逐渐暴露出一些问题,需要重新审视开发区的自身定位和优势。

1.数量过多,层次和质量参差不齐,招商引资困难。目前,全国有各类开发区3837家,其中,经国务院批准的仅232家,省级批准的1019家。一些地方政府为追求政绩,盲目圈地搞开发园区,开发区的名称也五花八门,有“经济技术开发区”、“高新技术产业开发区”或“商贸开发区”,也有“工业园”、“创业园”、还有“大学城”、“影视城”。由于盲目投资,财力不足,全国数量众多的开发区中,真正有实力、有技术能力吸引外商投资的开发区很少。不少开发区所承担的任务、功能、定位及发展方向不明确,建设起点不高,对进区企业把关不严,致使产业结构雷同,没有形成自己的特色,缺少示范带动作用。特别是有些设在县的省级开发区,由于长期不能引进项目,不能独立生存,已与当地乡镇合并,但机构名称却保留着,成了名存实亡的空壳开发区。凡此种种,不仅造成基础设施建设的重复投入和土地资源的浪费,而且还导致开发区之间的无序竞争,影响引资质量。

2.开发区建设和发展极不平衡。一是东部与中、西部开发区之间发展差距较大。主要是我国不同区域间经济发展起点不一,而且环境条件不同,直接导致东、中、西部三大地带开发区效益、规模的巨大差距。另外,从高新开发区的平均产值看,东部最高,西部最低,东、中、西部地区的梯次非常明显。而如果从开发区的平均出口创汇值来考察地处不同地带的开发区经济外向关联度,那么,东、中、西部的差距就更大。据《中国统计年鉴(2001)》统计,东部地区开发区企业年均创汇120万美元,相当于中部地区高新区企业创汇值的近4倍,西部高新区企业的7倍。二是位于同一地带的不同开发区之间发展水平有明显差距。由于不同的开发区所在地经济基础、投资环境及政府对开发区重视程度和投入不同,开发区在不同区域间发展水平也有很大差异。就单个国家级经济技术开发区比较,浙江省的宁波经济技术开发区、杭州经济技术开发区虽然中心城市的规模等级较江苏省的昆山经济技术开发区、南通经济技术开发区要高,但实际利用外资却落后于江苏两个开发区。就单个国家级高新技术开发区比较,杭州高新技术开发区1999年工业总产值为101.26亿元,只分别相当于南京、苏州、无锡高新技术开发区的34.37%、39.24%和63.69%。在数量较多的省级开发区中,有一批已成为当地改革开放的实验田和窗口,成为重要的经济增长点,其利用外资、外贸出口、工业产值已占所在市(县)50%以上,但也有少数开发区举步维艰,开发建设停滞不前。从区域情况看,沿海经济发达地区的各类开发区成功的较多,山区和经济欠发达地区的开发区建设难度较大;从开发经营形式看,政府组织建设的开发区成功的较多,外商投资经营的取得成功的较少。

3.法律法规不健全,管理体制不完善,投资环境亟待创新。中国开发区虽然经过近20年的发展取得巨大成就,但始终没有形成一套适应全国的法律体系。尽管开发区所在省(市)人大都制定了开发区条例,但开发区的管理机构(管委会)在中国的行政序列中没有明确的地位。这会产生负面影响,如当开发区(条例)的规定与有关法律法规相冲突时,开发区的管理条例就失去了法律效力。政策的多变,法律法规的不健全,不仅制约各开发区的进一步发展,而且损害其在国外投资者心目中的整体信誉。同时,随着开发区建设规模扩大,开发区管理服务职能拓展,办事环节增多,开发区机构日益庞大,人员超编,包袱沉重,开发区特有的管理体制有向一般行政体制退化的趋向,从而损害其招商引资的职能。优惠的投资政策一直是开发区吸引外资的一项利器,但随着中国入世,特殊的优惠政策将因WTO的非歧视性而同化,而开发区又急需将吸引外资作为新的催化剂。因此,从法律上明确开发区的管理体制、管理权限和运行机制,从根本上改善投资环境,不仅是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件,也是加快其建设和发展的关键。

4.土地规划不科学,土地利用不合理。中国务类开发区在用地上大多走的是数量扩张的外延发展道路,土地利用缺乏总体规划,造成盲目扩大开发区的数量和规模。尤其是90年代初全国开发区热时,许多地区纷纷下放审批权,随意批地,非法占用,未批先用,少批多用,绕过审批权限规定“零批整用”,随意更改土地利用总体规划,违规改变土地用途及越权出台土地优惠政策,违规协议出让经营性土地,造成土地特别是耕地的大量占用,土地供给总量严重失调,土地管理混乱,加剧了我国日益紧张的人地矛盾。据10个省市的统计,在458.1万亩园区实际用地中,未经依法批准的用地达314.6万亩,占68.7%。由于开发区建设规划不科学,数量众多,面积过大,资金投入不足;区位不理想,招商引资困难;投资商只炒地皮,不投资开发;投资商开发资金不足或撤资而导致许多开发区建设停滞等原因,一方面造成大量土地尤其是耕地占用后没有投入,处于闲置撂荒状态;另一方面政府对土地低价征用,没有给土地所有者充分的补偿,大批失地农民生活陷入困境,上访事件频繁。这些行为严重损害了土地管理法律法规的尊严,危害国家土地管理秩序,严重损害了农民的利益,阻碍了农村经济的发展,影响了社会的稳定,也导致国有土地资产的流失。

5.人才资源匮乏,资源分布不合理。开发区的竞争关键是人才的竞争。多年来,开发区吸引了不少专业技术人才,人才聚集比例也高于区外,但从我国各类开发区看,人才资源普遍匮乏,尤其缺乏高层次的人才。据调查,山东全省经济开发区拥有博士生仅20多人,国家级开发区每万人拥有大学本科以上学历的不足400人,省级经济开发区不足200人,绝大多数管理人员是当地调配的干部。而这都影响到开发区建设发展。造成这种局面的根本原因是我国长期以来经济不发达,教育、科技落后,区域经济发展不平衡,人才市场尚未完全建立与健全。

二、加快开发区发展的对策

要加快并保持开发区的持续发展,必须尽快完成从依靠政策优势向依靠综合环境优势,从注重规模效益向注重质量效益的两个转变,进一步更新观念,积极推进体制创新和政府职能的转变,要着眼于经济全球化和中国加入WTO后的新形势,按照社会主义市场经济体制的要求,确定正确的发展战略,采取强有力的改革措施,全面推进开发区跨越式发展和制度创新。

1.对开发区实行调整,着眼于内涵的提高。各级政府要坚持“宁缺勿滥”的方针,对开发区的数量结构、布局结构、类型结构和产业结构进行调整,突出重点,分类指导。一要压缩数量。对机构不独立、职能不到位、管理不规范的开发区限期改正;对长期没有引资项目,名存实亡的空壳开发区坚决取消。二要调整布局。在开发区过于集中的地方,特别是一个市(县)办几个开发区的要进行整合,并对开发区进行科学规划,使土地得到合理利用,实现国有土地资产的增值。三要规范类型。各类开发区应调整为统一规范的几大类,主要是经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、边境经济合作区、保税区和出口加工区等几类;不同类型的开发区,要加强功能开发,形成特色。四要调整产业。不同层次、不同类型的开发区必须根据当地产业结构调整升级的要求,加强对项目的引导,积极引进资金密集型和技术密集型的生产项目,并不断探索新的产业发展模式,使开发区的产业结构从以工业为主转向工业和服务业协调发展。

2.转变政府职能,实现环境和体制的创新。开发区应充分利用现有的资源,从单纯的税收优惠、廉价土地和劳动力为主要引力的开放,转向以转变政府职能、改善环境、健全体制等为引力的开放,以形成开发区的持续发展。在投资环境方面,既要重视开发区内的环境建设,又要重视开发区周边环境建设,协调好开发区与周边地区的关系;既要改善基础设施,又要在建立健全法律法规,加大政策扶持力度,保护知识产权,规范市场环境等方面下功夫,切实维护投资方的合法权益,依法保障劳动者的正当权益,逐渐营造一种符合国际标准要求的综合环境。在管理体制方面,开发区应以依法、高效为目标进行创新。作为一级管理机构的管理委员会,应建立项目管理可行性研究体系,形成技术专家、金融专家组成的委员会制度,避免盲目上马,同时在招标环节管理上依法行政;要按照“小机构、大服务”的原则,进一步理顺机构设置,重新配置行政职能,实行政企、政事、政社分开,改革行政审批制度,变“强审批、弱监管”为“弱审批、强监管”,从而构建精干高效、富有生机和活力的新型管理体制,以体制的最大活力求得开发区持续、稳定、健康发展的最大动力;要建立选优用优、效率为先的用人机制与激励机制,逐步健全多层次的社会保障体系。

3.科学确定产业发展的主攻方向,实施产业带动战略。产业是区域经济发展和竞争的核心,一旦具有优势的支柱产业在区域内形成,就会对经济增长产生巨大的推动力。开发区所开发的是产业,开发区的各项功能都直接或间接的通过产业配置和发展来体现,开发区是否具有长久的综合竞争力,不能简单地以其拥有企业数量的多寡来衡量,而应观察其是否具备凝聚资源、集合产业并建立起产业群的能力。目前,我国企业更多的是单兵作战并未形成产业的整体力量,开发区的整体优势尚未体现。要加快开发区的发展,各开发区必须调整产业结构,科学确定各自产业发展的主攻方向,实施产业带动战略:一是坚持市场导向,选择国内外市场前景好的产品;二是立足发挥本地比较优势,并带动本地经济发展;三是塑造产业品牌,靠特色体现优势,提高竞争力;四是区内外协作,二、三产业联动发展。二、三产业是开发区长远发展的重要基础,各级各类开发区要形成以高新技术产业链条和产业群为主的第二产业,同时要把第三产业的发展摆到战略地位上来;没有发达的第三产业,第二产业的发展就会受到制约。作为开放的窗口,开发区也要大力推进与所在城市及‘

周边地区产业及企业的相互开放,加强专业化协作,培植产业链,在壮大开发区主导产业的同时,真正成为地区产业发展的龙头。

4.实施人才战略,构筑人才新高地。各类开发区不仅要成为当地经济发展的龙头,而且要成为各种人才聚集的科技和文化高地。构筑这块高地,必须实行科学的人才战略:一是建立健全良好的用人机制,健全有利于人才培养和使用的激励机制,大胆使用政绩突出、清正廉洁的优秀干部和优秀专业人才,真正体现公正、平等、竞争、择优的原则;二是营造尊重知识、尊重人才的良好氛围,改善知识分子的工作条件和生活条件,做到“事业留人、感情留人、待遇留人”;三是按照市场经济的规律,发展人才市场,建立人才数据库,实现人才资源的合理配置,使人才在竞争中“人尽其才”,从而使各开发区有机会从人才市场获得所需的人才;四是加大对教育投资,优先发展教育,大力发展职业教育和成人教育,从而为开发区的建设和发展提供充足的人才资源。

周边地区产业及企业的相互开放,加强专业化协作,培植产业链,在壮大开发区主导产业的同时,真正成为地区产业发展的龙头。