体制改革视角下转变经济发展方式研究述评2

    三、以关键领域体制改革推动经济发展方式转变的具体对策

    党的十七大报告明确指出了新时期转变经济发展方式的基本思路，即实现“三个转变”①。当务之急是为落实好转变经济发展方式的各项举措提供强有力的制度支撑。理论界与决策层围绕影响实现经济发展方式“三个转变”的关键领域的体制性障碍，结合新世纪发展新阶段的要求，在强调进一步深化社会主义市场经济体制改革的进程中，从操作层面提出了许多有针对性的具体对策建议。本文以经济体制的四大关键环节为主线，对已有文献所提出的较有共性或有新意的一些具体对策建议归纳如下：

    首先，在加快行政管理体制改革方面，核心是政府改革，代表性观点有：一是强化政府的服务意识和责任意识，加快公共服务体制的建设，通过均等化公共服务为全体社会成员提供大致相当的基础教育、公共卫生和基本医疗等促进注重经济总量向注重人的发展和经济质量转变，为转变经济发展方式提供更为广泛的社会动力[19]。二是转变政府经济管理职能，使其从各种形式的市场参与者角色中淡出，重点转向再分配关系、城乡和区域平衡等市场顾及不到的领域，或者公共产品的提供、社会保障体制的建立等市场失灵的领域，或者如土地、资源、环境、安全等有内部效益，但可能损害社会公众利益的领域以及如基础教育、公共卫生、部分基础设施等外部效益大于内部效益的领域[7]。三是在完善政府绩效考核体系方面，把节能、降耗、减排等指标纳入政府绩效考核中，放在与GDP或人均GDP的增长率同等重要的地位[20]。四是通过规范垂直管理部门与地方政府的关系，协调中央政府与地方政府的事权与财权关系，建立地方政府的绩效评估制度和问责制度等以提高政府，尤其是地方政府转变经济发展方式的执行力[9]。五是通过科学划分中央与地方事权与财权，削弱基层政府为获得财政收入过分追求GDP的动机[7]。

    其次，在深化财税体制改革方面，主要是为解决转变经济发展方式的一些关键环节所遇到的难题提供有针对性的对策建议。在财政支出结构的优化方面,强调降低政府对一般竞争性领域投入，强化关键领域和重要产业投入，特别是强化对文教卫等部门的投入，加大财政支出对创新体系和发展循环经济的支持力度,是转变经济发展方式的重要途径[10]。有的学者建议通过加大用于农业生产资料价格补贴、良种补贴、农机具购置补贴和粮食直补的实施力度，支持农业生产和农村长远发展，通过提高农村义务教育经费和扩大新型农村合作医疗等办法支持社会主义新农村建设[21]。旨在促进资源有效利用的财税政策的较普遍建议包括：以节能降耗、保护环境、实施绿色经营为重点，一是取消高能耗、高污染和资源性产品出口退税政策，控制高能耗、高污染和资源性产品的出口；二是由从量征税改为从价征税，将税收与资源市场价格直接挂钩，提高资源使用成本；三是开征促进经济发展方式转变的新的税种，进一步将耕地资源、滩涂资源、地热资源等不可再生资源或者再生周期较长、再生难度较大的资源，或者将河流、湖泊、地下水、人工水库等我国较为稀缺的再生资源纳入征税范围，或者将草原资源、森林资源、海洋资源等供给缺乏，不宜大量消耗的绿色资源产品纳入征税范围[12]。在促进城乡、区域经济平衡发展方面的一些观点有，增加对限制开发区和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步建立与主体功能区管理相适应的财税体制[1-2]；较大幅度地增加基础教育特别是中西部落后地区的基础教育投入，提高农村义务教育经费保障水平，以及建设覆盖城乡居民的基本医疗保障制度等[22]。在缩小收入差距、调节收入水平以提高消费能力方面，强调通过进一步落实减免税费、小额担保贷款财政贴息、职业培训补贴等促进就业的财税政策；按照CPI变动调整社会保障对象和低收入者补贴，完善社会保障体系，严格执行最低工资制度，建立健全工资正常增长机制[21]。

    再次，在价格改革方面，主要的思路是继续改革和完善资源性要素价格形成机制，逐步理顺被压低和扭曲的资源价格体系，从根本上解决导致资源浪费的机制和制度性因素。主要的一些改革建议包括：积极稳妥地推进石油、天然气等资源性产品价格形成机制改革；通过征收特别收益金、资源级差收入[13]，较大幅度地提高资源税率，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制[23]，提高城镇土地使用税，开征物业税、燃油税等新的消费税等手段促进提高资源利用效率，促使经济发展方式转变[13]。完善资本、土地、劳动力等要素市场，加强激励性、限制性和惩罚性制度建设，也是提高资源综合利用效率和环境质量的重要手段[24]。

    最后，在推进企业改革，构建有利于经济发展方式转变的微观基础方面，较有时代特征的一些建议有:一是通过加大国有经济改革力度，深化股份制改革，规范履行出资人职责，加强与改进国资监管，完善统计评价体系和法规体系建设，健全重大事项报告制度，探索完善国有资本预算体系，大力推进技术和管理创新等一系列体制改革推动国有经济加快转变经济发展方式的动力[25]。二是营造促进多种所有制企业之间公平竞争的环境、通过积极推进企业间的兼并与重组培育优胜劣汰的机制、充分发挥和运用资本市场拓展企业融资渠道“三管齐下”，提高产业集中度和整体技术水平，培育具有国际竞争力的大公司，使之有能力、有条件在促进转变经济发展方式上发挥带头作用[26]。三是推进垄断行业改革，完善定价和监管机制[24]。四是通过确立适应市场需求的企业创新主体地位，引导和支持各类要素向企业集聚，加强企业创新人才队伍建设，建立健全面向企业的公共研发、创业孵化和科技中介服务平台，不断优化财税、金融、知识产权和政府采购等措施增强企业的自主创新能力[27]。五是真正确立企业投资主体地位，政府通过发布信息，设立水平越来越高的能耗、环保、安全、卫生等技术法规和市场准入门槛，促进结构优化和产业升级[5]。

    由于转变经济发展方式在新的发展时期面临的一些问题超越了我们过去的经验，所以有些方面的建议还更多地停留在方向层面，在细节上还处于探索和试验阶段，需要在实践中不断修正。同时，由于转变经济发展方式的体制改革理论的不完善，使得从宏观经济体制的系统性角度构建相互配套、整体协调和高效推进的一整套制度体系去提高转变经济发展方式的整体效率的研究还十分不足。因此，完善转变经济发展方式的体制改革的比较经验研究和系统的理论探讨，将是下一阶段研究者们需要继续努力的方向。

    （作者：重庆科技学院经济系副主任，副教授 唐 龙）