体制改革视角下转变经济发展方式研究述评1

    转变经济发展方式在我国是通过政治程序确立的新提法，有别于以往转变经济增长方式的提法，其全部内容和体系结构尚待研究。从中国转变经济发展方式的理论探索与实践演进历程看，能否有效转变经济发展方式与深化经济体制改革密切相关。随着我国经济由起飞阶段迈入发展升级阶段，我国迫切需要建立一整套与经济发展升级相适应的制度安排。

    一、影响转变经济发展方式的体制障碍及形成机理

    早在20世纪60年代初期，许多经济学家就已提出了“把外延的扩大再生产转变为内涵的扩大再生产”，但中国经济增长方式的转变却始终没有取得实质性突破，反而粗放型经济增长方式在新世纪初期变得更加突出，并引发一些深层次的新问题，以至于进一步提出转变经济发展方式。有相当数量的学者把最主要的原因归咎于体制问题[1-1]。重视转变经济发展方式的制度性因素，是因为，经济制度是一种有效的资源，可以为人们提供有价值的服务。一方面，制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的，从而减少了非规范经济行为中的不确定性风险。另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范，促进了人们之间的相互信任与合作，使经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本[2]。

    已有文献对影响转变经济发展方式的体制障碍的分析从论证层次看可分为两类。一类文献着眼于分析影响转变经济发展方式的具体体制障碍，认为由于从计划经济体制向市场经济体制转轨中还存在许多不完善的体制因素，这些因素构成了影响经济发展方式转变的重要体制障碍。例如，有观点认为，市场体系还很不健全，要素市场发展滞后，资源要素价格扭曲，市场主体特别是企业行为还不规范，财税和行政管理体制改革还不到位是影响经济发展方式转变的主要体制症结[1-2]。另一类文献往往着眼于更深层次，从计划经济体制存在诱导粗放型经济发展方式的内生激励机制入手，论证通过继续深化社会主义市场经济体制改革以推动经济发展方式转变的必要性。早在20世纪90年代，许多理论家就认识到了计划经济体制与粗放型经济增长方式、市场经济体制与集约型经济增长方式之间内在的逻辑联系并对此展开了深入分析。有观点认为，计划经济体制一方面因为生产单位的非企业化运行管理方式产生软预算，使其更容易把精力集中于一些非经济目标，另一方面因为非货币化的行政交易规则、信息不对称、价格虚置所引发的激励机制缺乏，人为地造成社会供求失衡，加剧了资源浪费和配置失衡，从而存在诱导粗放型经济增长方式的内在逻辑。与此相对应，市场经济机制，以其在节约信息成本、强化价格调整机制、利益驱动、竞争机制等方面相对于计划经济体制有明显的优势，因而存在促进经济增长方式向集约型转变的内在动力。因此，把经济增长方式转变落实到实处，必须推动计划经济体制向市场经济体制转变[3]。由于社会主义市场经济体制还在不断完善，制约经济集约型增长的体制障碍还未消除，因此，以转变经济增长方式为核心的转变经济发展方式仍然需要在进一步完善社会主义市场经济体制的前提下寻找出路。

    从已有文献对影响转变经济发展方式的体制障碍分析的逻辑展开机理看,有的学者从利益驱动机制的角度进行分析，认为生产要素及资源的定价制度、分税制财政管理体制、税收制度和干部政绩考核制度中存在导致转变经济发展方式的利益驱动机制缺失的体制性因素[4]。由于政府掌握着重要经济资源配置权并控制着重要生产要素的价格，环境监管也不到位，使得稀缺生产要素升值和资源环境的压力大多隔离在了政府层面，没有充分转变为价格信号和更加严格的环境执法，从而使地方政府与企业缺乏转变经济发展方式的经济驱动力[5]。有的学者侧重于从对问题的辨析中去说明转变经济发展方式的深层原因在于体制性障碍。例如，刘世锦通过对“是否需要发展重工业”问题的辨析，得出发展方式或发展模式与发展何种产业之间并无必然联系的结论。由于在不同类型的行业中都能找到好的和不好的发展模式，因此发展方式或者发展模式问题在本质上是一个体制、机制和政策问题[6]。

    二、转变经济发展方式的体制改革难点与突破口

    已有文献对转变经济发展方式的体制难点的分析,主要是围绕经济体制基本框架的四个关键环节（政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制）展开的。

    从政府管理体制看，我国在社会主义制度的前提下探索市场经济发展道路，决定了政府在推动经济发展方式的制度创新方面扮演最重要角色有明显的比较优势[2]，然而，这些比较优势却由于政府缺乏转变经济发展方式的内在激励没有落实到位。主要原因集中于以下三方面：一是政府职能错位。政府通过控制国企、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等仍掌握着过多的资源配置权，在一些重要领域排斥了市场配置资源的功能。同时，政府介入微观经济领域，使自己在“市场参与者”和“市场监督者”之间很难有一个准确的定位，削弱了政府对市场活动合规性监管的职能。政府对一些重要资源价格的行政管制造成价格不能正确反映资源稀缺程度[7]。二是地方官员的选拔标准、任期长短和政绩考评体系的不科学导致过分追求短期利益与GDP增长指标[8]。三是基于利益驱动、政绩考核与横向攀比等原因导致一些地方运用政府的动员能力，不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现GDP的高增长，表现出强烈的追求短期经济增长的倾向[9]。

    从财税体制看，以建设财政和经济财政为主要特征的财政支出结构是造成三次产业结构扭曲、创新能力不足以及生态环境恶化等一系列问题的重要原因[10]。税制设计不合理也导致经济发展方式难以真正扭转。例如，目前以增值税和流转税为主的税收体系，刺激了各个地方拼命追求 GDP 的高速发展和发展重化工业以获得更多税收，客观上刺激了粗放式扩张，不利于 GDP 的稳步健康增长[11]。资源税征收范围过窄导致一些自然资源被廉价甚至无偿使用，资源税税率低、没有考虑资源开采回采率的差别、从量计征的定额税等不合理的资源税税率没有起到调节资源开采和使用行为，资源税税目的设置无法体现公平以及资源税的计税依据无法遏制资源浪费，也是影响经济发展方式转变的重要体制障碍[12]。

    从价格体制看，价格机制改革不到位，也是较为公认的影响经济发展方式转变的重要原因，主要有两类：一是资源性要素价格形成机制不健全，价格水平没能反映资源的稀缺程度及全部成本，包括资源开采过程中造成的环境破坏和污染等外部成本，从而使得加工企业的生产成本低估、资源浪费严重，成为难以从机制上推进经济发展方式转变的一个重要原因。二是重要生产要素，如土地、石油和天然气价格的市场化程度较低，导致资源配置严重失当[13]。

    从企业改革的角度看，早在20世纪90年代，就有许多学者认识到企业，尤其是国有企业缺乏体制改革的内驱力是经济增长方式难于转变的重要原因[14]。这个根本性的体制障碍在新时期仍然值得重点关注。本文把理论界与决策层的观点主要归纳如下：基于政企尚未彻底分开、许多企业初步形成的现代企业制度框架离规范的要求还差很远、企业软预算约束明显等主要体制因素造成企业，尤其是国有企业的主体意识与竞争观念仍然不到位，使得企业对国家的各项产业发展政策及其变化、市场价格及其变化所体现的资源稀缺程度与配置效率，难以正确理解并对相关变化作出及时而有效的反映。在这样的背景下转变经济发展方式，当然难以奏效。

    针对体制性障碍，理论界与决策层从各自的角度提出了推动体制改革的突破口。从已有文献的研究看，提及较多或有新意的主要包括以下一些观点:第一，认为有利于提高自主创新能力的各项体制改革是新时期转变经济发展方式的中心环节[15]。第二，把适当放缓经济增速作为遏制攀比之风，摒弃多年来拼资源、拼能源、先污染后治理,一味粗放扩张的手段[16]。第三，强调把节能减排工作真正放在经济工作的首位，用节能减排等约束性指标制约各级政府盲目攀比 GDP 的行为[17]；认为重视和抓好节能降耗减排工作，就抓住了转变经济发展方式的关键[18]。第四，转变经济发展方式的关键环节是提高地方政府的执行力[9]。

    到目前为止，“转变经济发展方式”的主要体制障碍及其改革突破口研究，主要还是侧重于对我国经济发展的重大现实问题的研讨，从理论上系统地对其进行深度研究的文献还比较欠缺。