谁要涨水价？——深圳水价疑云

政府要保证之前承诺给企业的利润回报，要不就是允许企业上调水价，要不就是自己提高污水处理费。而其中的区别在于，前者，政府是裁判，后者，政府是被告。

当挣大钱的自来水企业把政府管理的、且背负巨额财政补贴的排水业务纳入企业之后，企业利润明显拖垮。而水务企业和政府主管部门对亏损的排水业务在投资决策、责任划分和成本核算上依然存在诸多分歧。

政府要保证之前承诺给企业的利润回报，要不就是允许企业上调水价，要不就是自己提高污水处理费。而其中的区别在于，前者，政府是裁判，后者，政府是被告

“不平等条约”

政府为什么要保证供水企业净资产利润率为6%—8%，稳赚不亏？

2010年1月21日，备受社会关注的深圳水价听证会将正式召开。

此前的1月6日，听证预备会在延期二十余日后终于举行。在听证预备会上，作为调价申请方的深圳水务集团，提交了通过深圳市价格认证中心监审的四套调价方案。四套调价方案中的综合水价每立方米上涨0.62元至0.78元不等，相当于每吨水的价格上涨0.7元左右。

对此企业的解释是，一方面由于原水价格和运营成本上升，企业每吨水的成本上升近0.3元；另一方面则是根据《深圳经济特区城市供水用水条例》（以下简称《条例》），供水企业的净资产利润率为6%—8%，而市水务集团目前的供水净资产利润率仅为0.84%，远低于规定水平。

相关听证资料在媒体报道后，引起了社会的各方争议。“最让人搞不懂的是供水净资产利润率按6%考虑。”致力于推动政府预算公开的君亮投资管理公司CEO吴君亮说。

身为财务专家的吴认为，以政府规定担保6%的净资产利润率，意味着水务集团经营着一个“稳赚不亏的生意”，如果没有相应的制约成本条文，对企业净资产利润率6%的保证“无异于签订了一份不平等条约”。

记者在查阅《条例》原文后发现，这份制定于1995年的特区条例中，对净资产利润率的规定颇有意味。

《条例》规定，供水企业的净资产利润率不得高于8%。高于8%的部分利润，应转移给供水企业设立的“水费调节基金”。当供水企业净资产利润率低于6%时，经“水费调节基金”补贴仍不足6%的，供水企业可以申请调整水价。

而记者在查询其他相关法规时，却发现无论是作为《条例》上级法的《中华人民共和国城市供水条例》（1994），还是针对特许经营公共事业企业的《深圳市公用事业特许经营条例》（2005）中，都未针对“企业净资产利润率”做出任何规定。

而在同样属于特许经营公用事业范畴的燃气、公交，乃至水务集团的另一半业务——污水处理领域，深圳市出台的相关管理条例中也未涉及任何关于“企业净资产利润率”的规定。

为什么一个制定于上世纪90年代中期的《条例》，却会如此“超前”地对15年后的企业“净资产利润率”做出近乎单向承诺的保障呢？

记者获得的资料显示，2007年深圳水务集团的净资产利润率也仅为3.63%，同样未达到6%的企业净资产利润率，为什么手持如此“尚方宝剑”的水务集团，不在数年前就向政府提出调价申请？

记者追寻着一个又一个的疑问，追溯往事。

“社会办水”的动力

政府规定企业净资产利润率，实际上是为了吸引社会投资而设置的一条“政府承诺”条款。

1993年7月，深圳正式成立水务局，把全市的水源开发、城市供水、防洪排涝、水土保持等统一管理，这一模式随后被推广至全国，成为今天中国城市水务管理的规范。

而随着社会发展，越来越重要的排水管理和水污染防治职能一直到2004年9月才划归水务部门，最终实现了“一龙管水”的管理格局。

正是这个时间差，以及背后政府和企业在排水方面的责权不明，为今天的矛盾埋下了伏笔。

水务局成立后，当时管理部门最大的“心病”是建设资金短缺：由于水务投资资金需求量大、投资回报周期长，企业和社会资本对于投资水务建设心存疑虑。而仅靠政府投资和银行贷款，在当时城市规模高速扩展的背景下，远远无法满足社会需求的增长。

在这种情况下，深圳市希望尝试以产业融资的方式吸纳社会资金进行“社会办水”。

不难理解，在这种背景下出台的《条例》中，政府规定企业净资产利润率，实际上是为了吸引社会投资而设置的一条“政府承诺”条款。正是有了政府的承诺，深圳自来水集团利润高涨。2000年，该集团利润总额及全员劳动生产率在全国供水企业中排名第一。

排水：财政黑洞

供水排水一体化后，水务企业突然跌入亏损。为引进战略投资者参与公用事业特许经营的改革，《条例》中关于“净资产利润率”的条款得以保留。

然而与此同时，政府管理的排水业务却不得不吃进巨额的财政补贴。在2001年以前，深圳和国内所有城市一样，自来水（供水）和排水是按照两种不同的体制运营的：供水部分在1996年之后即进入市场化运作模式；而排水部分则一直由政府机关单位排水管理处来运营管理。由于污水排放收费低于成本，政府的这个包袱越来越重。

2000年底，深圳市政府终于提出，要将水务的上游下游一体化，将财政不堪其重的排水业务并入水务集团进行市场化经营。

市场化改革之后，深圳的污水处理率由此前的56%提高到了现在的超过88%，但是原本盈利不菲的水务集团，在合并之初却因此而背上了沉重的经营负担。

据有关资料显示，在水务集团合并后的2002年，集团供水业务盈利约8000万元，而排水业务亏损8000多万元，总体略有亏损；2003年集团供水等业务共赢利1.1亿元，而污水处理业务则亏损2个亿，集团经营因此陷入净亏损的状态。

2002年，深圳市政府推动新一轮国企改革，希望为水务集团等5家大型国企引进外资战略投资者，并探索公用事业特许经营模式：即政府通过市场竞争机制，选择市政公用事业投资者或者经营者，并给予他们经营一定的期限和范围。

而在引入外资谈判的关键时期，水务公司正处在亏损状态。而恰在此时，《条例》正在经历第一次修订。

为了吸引外资战略投资者，据悉深圳市政府在谈判中曾向投资方承诺，到2005年集团的污水处理业务将实现保本微利。有业内人士向记者表示，《条例》中关于“净资产利润率”的条款之所以未被修订，有可能也是政府在引资谈判中的一枚重要“筹码”。

最终，深圳市政府于2003年底与威立雅水务及其合作伙伴首创股份正式签署了股权转让协议。按照协议，两家新股东共持有深圳水务集团45%的股权，共出资超过30亿元人民币，其中17亿元付给市投资办公室，另外13亿元留归企业发展。这一收购也成为迄今为止国内最大的水务并购案。

而在合资经营之初，深圳市政府也实现了让水务集团“扭亏为盈”的承诺：2004年7月，深圳市物价局在经过水价听证会后，下发通知将自1999年开始实行的1.956元/立方米的综合水价上调至2.337元，上调幅度近20%。

2005年6月，市物价局在举行听证会后，将全市污水处理价格由原来的每立方米0.585元和0.34元（特区外）统一上调至1.05元，上调幅度超过70%。

政府：被告还是裁判？

由于污水处理费是行政性收费性质，在涨价听证会上政府部门不得不直接面对来自公众的指责；而在水价上调的听证会中，政府部门则是在企业与公众之间，扮演着一个协调和仲裁者的角色。

而在8年后的今天，深圳水务集团在供水业务方面的利润却随着市场的扩大而大幅下滑，2007年水务集团在深圳市政府主导下，控股宝安和龙岗水务集团，并整体收购盐田和梅沙供水公司——这一系列的收购与整合成本却未在听证会资料中得到任何反映。而这些成本是否应该以提价的方式由消费者来承担，也始终未能成为听证会讨论的议题。

在污水处理业务方面，虽然收费进行了大幅上调，但是由于污水处理费属于行政性收费，因此在投资项目、责任划分和成本计算上，作为企业的水务集团与行政主管部门之间依然存在着许多分歧。

按照2006年颁布《深圳市污水处理费征收使用管理办法》，深圳市“排水行业主管部门”而非水务集团才是污水处理费的征收主体，而具体的投资使用也是主管部门提出方案。这就导致在基础建设投资等公共投资领域，政府希望企业“承担责任”，而企业则以增加成本势必导致提高污水处理费为由，希望由政府投资建设后再接手运营。而污水处理费的提高，其决定权正在于政府主管部门。

有从事水务投资的人士向记者表示，由于污水处理费是行政性收费性质，在涨价听证会上政府部门不得不直接面对来自公众的指责；而在水价上调的听证会中，政府部门则是在企业与公众之间，扮演着一个协调和仲裁者的角色，“如果你是政府官员，你会选择当被告还是做裁判？”

无论是面对“被告”还是“裁判”，公众利益的保障依然只能来自于制度公平和信息透明。而在这一点上，无论是政府还是企业都还大有改善空间。

就在消费者和听证代表在为企业公布的财务报表不充分和不透明而争论不休时，2005年公布的《深圳市公用事业特许经营条例》中对此早有规定：“经营者应当于每年5月底以前将其经过审计的上年度财务报表向社会公布。”而记者至截稿为止，没有在任何公开媒体上看到深圳水务集团自合资以来“经审计的年度财务报表”。

这一条例同时规定，“市政府应当分不同行业设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。”并对委员会的成员构成与监督模式进行了规定。但至今为止，记者同样未看到任何“公众监督委员会”运作的迹象。

(本文来源：南方周末 作者：黄河)