秦前红:人大应如何定位?-宪政中国 - 武汉大学宪法学与行政法学学科网站

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秦前红:人大应如何定位?

时间:2009-03-17来源:qinqianhong.fyfz.cn 作者:秦前红责任编辑:kloof 点击:77次   一年一度(正常情况下)的武汉市人大会又告结束了,但本次会议给我的感触却是特别的:徐志摩曾描绘过“水莲不胜凉风似的娇羞”,会议的氛围却如同犁花落尽满眼秋的样子,煞是落寞与低迷。念报告的人无精打采,听报告的人萎靡不振;缺席退堂率之高前所未有,审议问题时代表沉默以对……造成上述现象的原因,除了经济危机带来的负面影响外,或许还有以下几个问题值得审视。

第一,不重视过程民主和程序民主。执政党的地方组织和地方政府习惯于依赖其强大的组织动员力量,去协调不同意见与利益,消弭可能的分歧与反对倾向,追求在会议上的万众一心、团结一致景象。许多应该在会议中进行的事项也被前移到会前协商解决,典型如会前咨询代表对报告的修改意见;有些领导人在心理上也对激烈的讨论、甚至争吵抱有抵触情绪。这样会议只变成领导和组织意见的贯彻,人大会议本身应具有的优化决策、监督政府、表达意志、决定问题的功能实质上被虚化。中国人民大会的运作被打上了强烈的 “印证”式色彩,民主本身应具备的“不确定性”、“在场性”、“竞争性”被过度消解,这样会导致人民代表觉得会议只是一个纯粹的过场而已。

第二,制度缺乏精细化和系统化的安排。比如说在本次人大常委会的工作报告中,竟然不能理直气壮地反应过去一年人事任免的真实状况尤其是人事不通过的情况。尽管有代表提出这样的质疑,但最后正式成文的报告依然没有写进这样的内容。其缘由在于地方人大都实行党委书记兼任同级人大主任的体制,同时党管干部又是我国干部制度的一个重要原则。凡经人大任免的干部,均需要同级党委常委会预先讨论并形成意见。人大的不通过事实上可能有损书记本人及党委常委的权威,因此被认为不宜渲染。又比如,选举法的立法原意是以差额选举为原则,以等额选举为补充。执政党在推行党内民主的过程中,也以极大的勇气践行差额选举的原则,如中央委员和政治局委员的选举。可是在许多地方人大的选举中,却多年来依然不变地采取等额选举方式。何以如此,除了图方便省事外,还有一个重要原因是人事任免是一个链条,某一个人的任免背后关乎一群人的升迁沉浮,可谓牵一发动全身,不可不慎之。

按照宪法的制度安排,人大应该是一个权力机构。全国人大和一定层级以上的地方人大还是具有立法职能的机关。从当下人大制度的演进来看,人大在立法职能方面越来越坐实,在权力职能方面却越来越虚,渐有降为评议咨询机关的危险。立法职能坐实的原因是我们当下社会对立法有浪漫主义期待,认为一切问题都可以通过立法来解决。人大加速立法其实是迎合了社会的共识。权力虚化的原因在于人大的每项权力职能它都不能独自如意地放开行使:它要任免干部,却不能与党管干部原则相冲突;它要监督法院检察院工作,却不能干预个案;它要监督政府的预算,却由于政府的强势和信息的不对称,心有余力不足。于是人大剩下差不多就是批评和质疑了,但就连批评和质疑也由于人大会议制度的缺憾很难使其声音发布出去。几乎所有人大听取报告都放在大会进行,而审议报告主要放在小组会议进行。审议意见要充分表达出来只能依靠简报这个载体。通常简报内容往往要依据各代表团团长的意见进行取舍,而且简报所能承载的信息量有限,故很多代表会觉得代表代表其实就是说说而已甚至不说亦可。

人大制度不能发挥实效,其潜在的危险是不能避免邓小平所说的“执政党犯最大的错误”。党内民主与国家民主、社会民主应各自扮演不同的角色,如果完全让它们同质化,其可能的忧虑便是执政党一旦犯错,便可能是全面性结构性的错误,社会并没有一个过滤阀来予以防范。