批示政治是典型的人治 - 学术中华

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 22:34:32

批示政治是典型的人治

  批示政治是当代中国的一个特别值得关注的政治现象。我们经常会发现,媒体的报道中,诸如XXX领导人对XXXX事件作出了“重要批示”等等之类的语词屡见不鲜。然而,当一波又一波的批示风潮弥散于我们的政治生活和社会生活之中,并且以直接植入或者潜移默化的方式嵌入我们的脑髓之时,我越来越感到有进一步拷问的必要。

  在对举世震惊的山西黑砖窑事件的反思中,笔者曾经在《山西黑砖窑事件与批示政治》一文中,从批示政治的角度追溯过类似山西黑砖窑这样的事件,我们处理和解决的程序与过程问题,那就是基本上依赖的都是批示政治。为了进一步论证批示政治是典型的人治,而非法治,我们有必要进一步追问以下问题:何谓批示政治?为何批示政治普遍存在?如何评价批示政治?

  何谓批示政治?

  首先,对批示政治作出相对科学、相对规范的界定实有必要。何为批示政治?批示政治,指的是领导干部(通常是越过一定行政层级)直接对于重大问题作出批示,决定应该秉持何种政治态度,采取何种政治举措。这里需要注意的是,它的主体是领导干部,而且往往是持有实权者;其行为就是作出批示。批示实质上是一种行政命令或者政治指令。这就意味着领导干部是否批示本身就决定着问题是否具有解决的可能性。一般而言,领导干部的批示,对于问题的解决,具有极大的指导和推动作用。但是,也有一些领导干部的批示,到了地方,依然会被视若罔闻。其结果,领导干部的批示也就被置于冷板凳上,乃至最终不了了之。

  批示政治的典型表现就是,在重大事件、重大事故、重大灾难发生之后,领导干部的直接批示;平时领导干部的“批条子”也是一种批示政治。就前者而言,批示的领导,主要是国家领导人、包括政治局常委、国务院副总理等,省委书记、省长。一旦发生了影响面极广的大案、要案,往往都是高层领导人获得信息之后,自上而下的层层批示。从这一意义而言,批示政治是一个下级作业。它也是领导人推托责任、逃避声讨、转移人们的注意力,并且让自己站在人民群众的立场上的一块盾牌。目的是以此换得民心,赢得民意,塑造一个良好的政治形象。诚然,在一个不以选票论英雄、论成败的国度,批示政治和选票意旨也就没有必然的关联。

  批示政治的最高层级是:国家高层领导人的批示。诸如国家主席、国务院总理等的批示。无庸置疑的是,在一党执政的国家,执政党的总书记的批示是至高批示。诚然,经媒体报道后的事件,能够得到国家领导人的批示,这说明问题的性质本身确实比较严重。媒体也会因此大肆炒作,扩大其政治效应。是时是刻,“XXX领导人作出重要批示”之类的话,无论是在平面媒体还是在网络媒体,我们都可以俯首即拾。

  为何批示政治普遍存在?

  批示政治是后社会主义国家一个相当普遍的政治现象。批示政治为何得以存在?因为批示政治有其存在的基础。首先,批示政治有其现实基础。一个主要原因就是申诉者的问题长期得不到解决,申诉者试图越过行政层级,直接寻求更高层级的领导批示,而且现实困境恰恰就是,如果领导不批示,问题确实难以解决。申诉者因之把问题抛给更高层级的领导,寻求破解困境的解决之道。

  批示政治存在的另一个原因就是心理基础。这要从两个方面来说,一是寻求批示者的批示依赖,甚至是批示情结。在经历了相当艰辛的申诉之后,特别是在遭遇了一个又一个部门的冷冻、甚至是长期冷藏之后,申诉者自然的心理期待就是希冀有清官出现。而这些清官的化身只能是领导干部。于是,他们申诉对象自然就转移到那些领导干部。特别是现代资讯的狂轰滥炸,诸如某某人或者某某事件因为得到了某某领导的批示,很快就解决了问题,这样的信息迅即可以传到每一只关注领导批示的耳朵。于是,人们更是对领导干部的批示情有独钟。久而久之,甚而会逐渐养成一种对领导干部的“批示依赖”或者“批示情节”。

  二是持有权力者,谁不希望能够发挥一些实质性的作用。虽然其发挥的作用有正反之分。

  一朝权在手,便把令来行,是反面的形象。领导人中也不乏一些正义和清廉之士,他们也希望干一些实事,为社会作一些建设性的事情;他们也希望通过他们灌注权力的笔墨、渗透权力的纸张,越过那些不作为或者是不法的官员,直接对当事人或者当事群体发号指令、示意摆平问题。

  诚然,在社会主义国家,之所以批示政治能够大行其道,最主要的原因还是因为权力的来源以及权力的运作机制是自上而下,而不是自下而上。简言之,也就是权力的高度集中和权力的金字塔结构与功能使然。也正因为如此,批示政治才有威摄力和现实效用。也正是从这一意义上来说,只要权力来源问题没有解决,批示政治就有其存在的市场和逻辑。

  如何评价批示政治?

  基于前述分析,理性的评价批示政治是非常必要、也是非常重要的事。批示政治也可以从积极的和消极的这两个方面来把握。从积极方面来说,批示政治,有利于提高政治和行政的效率。特别是对于非常时期和关键时刻,批示政治,可以即刻发挥其果断决策、积极主动、立竿见影的效应。它大大简化了运行程序和运作环节,节约了大量的交易时间和行政成本。对于日益频繁的危机事件而言,批示政治确实有其特定的好处以及存在的逻辑。

  同时,批示政治也是对下级官员的一种直接或者间接的质疑、批评、责难与惩戒。质言之,领导的批示,本身就是对下级官员的不作为或者不法行为的直接或者间接的否定。它也有利于给下级官员旁敲侧击、乃至敲山震虎的暗示或者震慑作用。因为批示政治的存在与官员的任免升降具有一定的关联性。下级官员惧怕上级领导的批示,毕竟其乌纱帽与政治前程掌控在后者手中。谁也不会和自己头戴的乌纱帽和小心翼翼的政治前程过意不去,甚至拿它来开政治玩笑。

  对于领导人来说,批示政治也是其塑造良好的领导形象,良好的亲民爱民形象的一个非常重要的途径。人们怀着感恩戴德的心理,对于批示的领导人从此膜拜有礼、称道有嘉。甚至由此将其置于功德无上的高僧之列。当发达的资讯告诉人们,XXX批示了XXX事件,XXX事件迅即得到解决之后,没有或者较少享受批示政治厚爱的人们往往将此归于德高望重的领导人的批示。其代表性的思维模式就是:多亏了我们亲民爱民的XXX批示,否则不知道到什么时候才能解决这件事啊!

  然而,批示政治能否真正起到实质性的作用,则很难说。在有些地方,在有些事件之中,批示政治流于一阵风。风过了,批示政治也就难以为继。因此,大家都希望这阵风早点散去。一旦媒体不再关注,公众的注意力不再聚焦,批示政治也就很容易疲软。不是有人也曾质疑:总理的批示为何也起不了作用,甚至也是一张废纸呢?

  批示政治的盛行,也是对法治的极大嘲讽。在宪政民主社会,批示政治是对法治的干预和控制。越是频繁的批示,说明这种干预和控制的程度越是恐怖和惊人。批示政治,也是典型的人治表征。为什么需要批示政治?在很大程度上,是因为我们的法治和制度难以有效运转。如果能够真正做到依法治国和按制度办事,恐怕批示政治的市场需求也就会慢慢减少。从这一意义而言,批示政治越是盛行,也就越是说明我们的法治水平低下;批示政治越是盛行,也就越是说明我们的法治是在政治高压下的法治。这样一来,法治成了政治的婢女。什么司法独立,什么依法治国,什么法治宪政,统统都是无稽之谈,也统统都是奢侈之词。

  而且,这种政治高压具有双重含义。一是地方司法机构在地方政治高压下频频不作为或者屡屡执法违法;二是我们的政治是高度压力型的体制。具体表现在:发生了重大事件之后,以批示的形式,国务院对省、省对市、市对县、县对乡这样层层政治施压。最后,政治压力又具体到司法机制上来。所以,一方面是自上而下的政治与行政批示压力,另一方面是政治对司法的高度施压。毫无疑问,这样的权力运行机制和权力作用方式,这样的政治对政治、政治对司法的双重作业,告诉我们一个非常简单的道理,那就是我们所生存的时代是一个典型的人治、而非法治的时代。如此人治,司法独立何以言说?查,还是不查?查到什么程度?厉害关系有多大?在很大程度上,是政治和行政说了算,而不是司法能做得了主。在如此人治之下,与其说依法治国,还不如依人治国。

  关于批示政治,最主要的问题应该是解决其政治与行政的责任机制问题。如果没有一个良好的制度建设,如果没有一个有效的法治基础,再多的批示政治,恐怕都不能起到什么实质性的作用。因为,就算有了领导人的批示这一尚方宝剑,还得要靠下面一级一级去落实、去兑现。如果下级消极怠慢,将领导人的批示视作耳边风,批示又如何呢?我们身边不是有过很多省委书记、总理的批示最后都泥入大海、甚至不见影踪的先例吗?

  质言之,一个靠批示治国的社会是与现代政治文明高度背离的社会,一个批示政治大行其道的国度是法治资源相当匮乏的国度,一个靠寻求领导人的批示而解决现实难题的国民是极端孱弱的国民,一个对批示政治漠然视之的地方当局是为官一任、独霸一方的诸侯王国。