北大法律信息网 - 法学文献 - 金融调控法与金融监管法关系论（刘志云）

金融调控法与金融监管法关系论 评
刘志云
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概要:按法理学有关法律部门调整对象单一性的理论，金融法并不是一个独立的法律部门，而由金融调控法、金融监管法以及金融交易法等三部分建构。但长期以来的经济法学研究忽略了这一点，尤其是表现在宏观调控法研究上，轻易把性质迥异的金融监管法或金融交易法划入调控法范畴。鉴于此，本文从调整对象、法律行为以及法律渊源三方面对金融监管法与金融调控法的差异作出区分，以求对金融法与宏观调控法的理论研究之发展和完善有所稗益。
关键词: 法律关系 法律行为 法律渊源
Difference between Financial Regulation Law and Financial
Supervision Law
Liu zhiyun
(Xiamen University Fujian Xiamen 361005 )
Abstract : Both financial regulation law and financial supervision law are the parts of financial law system.They are important for the study of the economic w .But because of the their engendering background and functional property are different , they have differences in many aspects . In the paper , we have studied and clarified the obscure demarcation of financial regulation law and financial supervision law .
Keywords: financial law financial regulation financial supervision
一、晚近宏观调控法体系研究中产生的问题
法理学研究表明：一个国家的现行法律规范，不是杂乱无章的堆砌，而是由多层次的若干法律部门所组成的有机联系的统一整体，金融法也概莫能外。金融法是调整金融关系的法律规范总称。金融关系复杂多样，根据其不同性质大致可列为三类：[2](1)金融交易关系，即社会经济成分之间因存款、贷款、同业拆借、票据贴现、银行结算、金融信托、金融租赁、外汇买卖、保险等而发生的关系。(2)金融监管关系，即国家对金融市场、金融市场主体以及金融市场主体之间的交易活动实施监管而发生的关系。(3)金融调控关系，即为稳定金融市场，以引导资金流向、控制信用规模为目的，国家对有关的金融变量实行调节和控制而产生的社会关系。
可见，金融法是以金融关系，即金融交易关系、金融监管关系和金融调控关系为调整对象的各种法律规范的集合。而根据法理学有关同一法律部门必须符合其调整对象即社会关系单一性之理论，可推知金融法并不是独立的法律分支，而是一个由民商法规范、经济法规范、甚至还有一些行政法规范、刑法规范等构成的复杂组合。比如金融交易关系，其主体之间法律地位平等，所享有的权利和应履行的义务也是对等，主体之间的金融交易活动必须遵循平等、自愿、等价有偿等民商法之基本原则。因此，调整金融交易关系的金融交易法应属民商法范畴。而金融监管关系与金融调控关系跟金融交易关系不同，两者皆因国家动用公权力对金融主体、金融业务、金融市场的管理或干预而产生，目的在于解决个体营利性与社会公益性之矛盾，兼顾效率与公平，促进金融市场和金融业直至整个国民经济的良性循环和协调发展。因而，调整这两种关系的金融监管法和金融调控法显属经济法范畴。（1）
但遗憾的是许多经济法学者忽略这一点，如晚近对宏观调控法的研究开展的如火如荼，众多宏观调控法体系纷纷提出，其中不乏有见仁见智的观点，但混淆金融交易法、金融调控法以及金融监管法性质的现象却司空见惯。以下试举例说明。
“广义的金融调控法”说。其认为金融法“作为经济法体系中的一个法律部门，兼有宏观调控法规范和市场规制法规范，就其主要内容和基本职能而言，应当是宏观调控法，而不属于市场规制法”，“所以，在金融体制的国家干预职能中，宏观调控的职能是直接实现国家货币政策目标的职能，市场规制职能服务于宏观调控职能。与此相应，宏观调控法是金融法的基本属性。”[3]而这个宏观调法属性的金融法体系可以庞大到包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法、货币法、票据法、证券法、保险法、信托法等。当然对于这个庞大的金融法群，不同学者所持观点仍存有细微差异，如有学者并未将信托法包括进去[4]，有学者强调银行法(包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法等)为“广义金融调控法”之核心。[5]
“狭义金融调控法”说。其主要是将证券法、票据法、保险法等显属民商法性质的金融交易法剔除出调控法体系。与“广义金融调控法”说相比，“狭义金融调控法”说较好地划清民商法性质的金融法与经济法性质的金融法之界限。但遗憾的是有的学者仍把“狭义金融调控法”体系定之过宽，把少数金融交易法纳入其范围，表现在将商业银行法、非银行金融机构法等以金融调控法定性。（3）而有的学者却又把其体系“狭”之过窄，往往把一些主要调整金融调控关系的政策性银行法、货币法等排斥在金融调控法体系之外。（4）
还有一种新近出现的观点介于前两者之间，其认为商业银行法、证券法、票据法、保险法、信托法不属金融调控法体系，而只包括中央银行法、政策性银行法、货币法等。此说较好弥补前两说的缺漏，体系范围的界定准确。但不足之处是依然混淆金融监管关系与金融调控关系这两种性质迥异的金融关系，如其宣称：“金融调控法是调整金融调控关系和金融监管关系的法律规范总称”、“金融调控法律关系包括金融调控法律关系和金融监管法律关系”等。[6]
不言而喻，上述学说皆违背法律部门传统划分方法——调整对象单一性原则，忽视金融调控法自成体系之立足点，不仅未能使其同金融交易法、金融监管法划清界限，而且跟宏观经济调控法的基本理论也自相矛盾。所以，区分三者性质是至关重要的。因为金融交易法与其他两者性质差别明显，学界多为后两者混淆视听，故此本文侧重从法律关系、法律行为以及法律渊源三方面对后两者差异进行分析，以求澄清讹识，稗益金融法与宏观调控法的理论更新。
二、从法律关系层面分析金融调控法与金融监管法
学界把金融调控法与金融监管法的性质混淆的重大因素是两者在调整方法上有相似一面，如有学者将金融调控主体的诸如直接下达指令的直接调控行为视为与金融监管相似；[7]也有学者将货币控制视为金融监管等。[8]法理学把调整方法视为划分法律部门的独立调整对象标准的重要补充本无可厚非，但调整对象有虚拟和空泛特性，而调整方法却是清晰和实在的，一旦把这两个标准结合之后，第一个标准不知不觉被第二个标准吸收和异化，从而让调整对象标准反而依附于调整方法标准，甚至得出“要形成一个法律部门，此种社会关系必须达到需要特种法律调整方法的程度”[9]的结论。事实上这种逻辑难以获取支持，因为从法律层面上讲，调整方法只有民事、行政、刑事三种，当代法律实践尚未催生出不同于这三类方法外的其他调整方法。[10]而正因为调整对象标准的抽象性与层次性，我们可以按“平等性”与“国家干预”划分出民商法与经济法部门，并又可按“宏观调控关系”、“市场规制关系”、“社会保障关系”将经济法进一步细分为宏观调控法、市场规制法与社会保障法等。所以，从调整方法上分析金融调控法与金融监管法的属性注定徒劳无功，我们必须立足于两者的独立调整对象，即金融调控关系与金融监管关系。
金融关系属社会关系的一种，而不同的社会关系实际是指社会的不同领域，涉及到经济、政治、文化、宗教、家庭、民族的各个领域。事实上即使在某一领域，其范围也是极其广泛，就如经济领域，一样存多种不同性质的社会关系。经济领域的社会关系按不同标准有多种分类法，但比较科学的划分应是“民间社会经济关系”和“国家经济管理关系”两种[11]。所谓民间社会经济关系，是指民间社会的自然人和法人从事经济活动，相互之间发生的经济关系，亦称“平等主体间经济关系”；而国家经济管理关系，是国家在对社会经济进行干预、管理或组织过程中，以国家(或其代表者)为一方主体，同有关各方之间发生的权利义务关系。金融调控法、金融监管法之所以能与金融交易法相区别，根本在于前两者属国家经济管理关系，而后者为民间社会经济关系。
而国家干预经济过程中一般会产生两种内涵迥异的经济关系，即宏观调控关系和市场规制关系。金融调控关系是金融主管机关运用各种金融杠杆调节货币供给总量和结构，在全社会配置货币资金，进而影响非货币形态的经济资源之配置和市场主体的经济行为等金融调控行为而产生，显然属宏观调控关系性质；而金融监管关系是金融主管机关通过监管金融机构等市场主体的金融业务，规制金融业务过程中产生，显然属于市场规制关系性质。可见，金融调控关系不仅具备国家经济管理关系的一般特征，还应包括宏观经济调控关系的特殊表象，即“其一是它的宏观性和总体性。它着眼点和目的是社会经济的宏观结构和总体运行，所实行的措施影响到社会经济的全局，而不仅仅触及某些局部和个体。国家需要在充分把握社会经济总体结构和运行状况的基础上，根据需要和可能，遵循客观经济规律，确定国家调节的目标，通过实施某些重大和广泛适用的措施，使社会经济和运行发生某种变化，产生宏观和总体性的效应。……其二是宏观调控措施的促导性。…它所采用的方式重在对社会经济活动予以引导和促进。…当前，各国的国家计划是或基本上是指导性的，经济政策都重在对经济活动主体的引导和促进，各种经济杠杆和政策工具的运用，其导向性和间接性也十分明显。”[13]
同样，金融监管关系属于市场规制关系，必然具备有异于金融调控关系的性质。市场规制关系是国家在规制市场主体进入、运行、变更、退出以及市场秩序的活动中产生的各种社会关系，可分市场主体规制关系和市场秩序规制关系。前者是国家通过规范市场主体的组织和与组织有关的行为而渗透进国家干预意图，以使市场主体意志符合国家和社会利益，特点是尊重市场主体意思自治，但反对绝对意思自治。[13]后者是国家在特定的市场环境中贯彻某种特定经济政策，对原有各种交易关系与竞争关系进行特殊安排，使国民经济和谐、平衡发展，以求实现实质公平和社会效率。起不具备平等特征，却是对“平等关系或建立这种关系进行修改甚至破坏”。[14]金融监管关系与金融监管关系之差异表现在主体、客体及内容方面。
1、 金融调控关系与金融监管关系主体方面的差异
金融调控关系主体一方具有恒定性，另一方具有广泛性。前者作为调控主体，专指国家或代表国家行使金融调控权的职能部门；而后者作为受控主体，在范围上明显广于金融监管关系主体，任何机关、团体、社会组织、公民个人都可能成为金融调控关系的受控主体。调控机关是最重要的主体，它们是金融调控关系的必要方并占据主导地位，具有不可替代和不可选择性，享有单方面设立、变更和废除金融调控关系之特权。其可凭借国家强制力使受控主体接受和服从自己的意志；也可采取多种形式激励、诱导、刺激、抑制受控主体的金融活动，以求调控目标之实现。
金融监管关系主体具备交叉和重叠特性，国家机关作为监管主体无疑是最强大有力，但行业自律、金融机构内部监管也举足轻重，缺乏它们国家机关的监管将无效率运转。所以金融监管主体不具备调控主体的恒定性特征并有交叉和重叠现象，如对于商业银行，其不仅是国家机关监管与行业监管的被监管者，也是内部监管的实施者。另外，与金融受控主体不同的是，非金融领域的任何机关、团体、社会组织以及公民个人，即使并不是绝对不可能成为受监管主体，但可能性也是渺小或偶然的，这正是与金融受控主体的区别所在。
2、金融调控关系与金融监管关系客体上的差异
由于金融调控法主要调整具备国家宏观调控性质的金融关系，并主要通过制定和实施货币政策实现，这就决定金融调控行为是金融调控关系中最重要和最经常的客体，包括调控主体的行为和受控主体的行为。既可表现为具有权力因素的宏观调控行为，如中央银行升降存款准备金比例，实施再贴现政策；也可表现为具有财产因素的行为，如中央银行为参与市场公开业务。另外，作为金融调控关系客体的经济资源具备强烈的整体性特征。与具有强烈物质利益性的金融交易关系之物或财产不同，各经济要素或资源的整体效益应放在第一位，即金融调控法不能也不应该以具体的物为客体，而应着眼于对经济资源优化配置、经济结构调整和改善等目标。
金融监管行为是金融监管关系的唯一客体，财物一般来讲没有成为金融监管客体的可能，这是由监管的目标和特殊性质所决定。因为金融监管是为保证金融市场的竞争、有效率、一体化和稳定，而实施的包括检查全国银行体系各成员银行业务的安全与稳健以及法律、规章的遵守和执行的行为总和，这必然需要依凭审批、命令、禁止、准许、倡导、协调、奖励和制裁等手段。虽然进行这种微观经济管理过程中也会涉及到货币、帐本、数据、凭证以及一些具体财物等，但它们只是作为实施行为的凭托或帮助，并不在于其本身存在的意义 。
3、金融调控关系与金融监管关系在内容的差异
两者关系内容的基本特征非常相似，如主体双方的权利与义务之内涵不一致。调控主体与监管主体之权利亦可称为权力，是法律赋予的，为其实现国家宏观调控职能所必需的，是运用各种国家机器及物质设施使社会服从自己意志的各种方法、手段和强制力量的总称。而法律所赋予调控主体与监管主体的权利也是其必须履行的义务或职责。受控主体或监管主体的权利是指其在法律框架下实现自己利益的意志力量，包括经营自主权、经营管理权、保障、申诉、控告权等。而其义务是必须接受和协助当局的调控和监管行为。
另外，由于主体双方并非居于同一层面的平等主体，因而不能象民商法那样具有对等的权利与义务。总体看来，法律赋予调控主体与监管主体的权利要多于加之其上的义务；而赋予受控主体与受监管主体的权利则少于义务。法律之所以这样规定，一方面为方便主管当局能够享有充分的权力，以保证对金融市场的有效调控或监管；另一方面，受控或监管主体的基本权利在金融交易法或其他法中多已作详细的规定，因此在金融调控法与金融监管法中主要强调其应有的资格条件限制以及在金融调控与监管活动中的义务等，因而，比较而言，义务规范便显得多一些。
当然，金融调控关系与金融监管关系的内容在基本特征上相似并不意味具体内涵上也等同。如对于调控主体，其权责是制定和实施货币政策；对于监管主体，其权责是依照法律和规章，对受监管主体的市场准入与退出，业务的安全与健全进行管理和控制。前者着眼于总量控制，后者立足在微观管理，内容上有本质差别。同样，对于受控主体与收监管主体的权利和义务的不同之处也如此。
三、从法律行为的层面分析金融调控法与金融监管法
法理学认为：法律关系并不是一成不变，而处于持之以恒的生成、变更和消灭的运动过程中，导致其变化的根本动力是法律事实，其中法律行为占据主要地位。这在金融调控关系与金融关系的变化中表现尤为明显，即金融调控行为与金融监管行为是促使它们变化的最主要力量。因而，探究金融调控行为与金融监管行为的异同也是分析金融调控法与金融监管法关系的极为重要一面。
金融调控与金融监管同为目前许多国家中央银行的两大基本职能，两者之间有着紧密联系是确定无疑。这表现在：一方面金融监管是金融调控的前提条件和基本保障，理由有二：(1)强有力的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信息的真实、准确和及时，这是制定正确货币政策的前提；(2)强有力的金融监管能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定，这是建立货币政策有效传导机制的关键，是有效实施货币政策的基础。[15]另一方面金融调控的一些手段或工具如存款准备金、公开市场业务在一定程度上可为金融监管所利用，而金融调控目标的实现有利于促进金融监管工作的顺利开展。[16]
但金融调控与金融监管之间的紧密联系并不意味着可以成为诸如某些学者断言货币控制也是金融监管的目标之一的立论根据，缘由两者产生的经济学基础、具体内涵、实施主体以及实施手段皆存迥异之别，这恰也是金融调控法与金融监管法产生背景与具体内涵的区别原因。
1、金融调控与金融监管的经济学基础
萨缪尔森今天可以断言：“一切经济学派在今天都同意，对于宏观经济学来说，货币供给的变动是重要的。”[17]但当年建立在自由资本主义经济上的传统自由经济学理论却不这样认为，占据主流的观点皆认为有货币支付能力的需求能够自发的与社会有效供给相平衡，其代表是“萨伊定律”和“看不见手理论”。萨伊定律认为：供给会创造它自己的需求，任何供给都总是首先用自己的商品去购买货币，然后再用货币去购买别人的商品。这样有支付能力的需求与供给总相等，只会在局部上由于生产结构的失衡导致货币供需均衡。但这时“看不见得手”会通过价格的作用自动的对其加以调节，使之恢复平衡。[18]事实上，这种理论须立足于完全竞争市场之基础，而完全竞争市场只是经济学家的乌托邦，随工业革命带来生产力飞速发展并导致垄断横行，市场缺陷在上世纪二十年代末终于暴露无遗。这时凯恩斯的“国家干预理论”堂皇出场，其认为由于“边际消费倾向递减规律”、“边际利润率递减规律”和“货币灵活偏好”的作用，有货币支付能力的需求总是小于有效供给，市场经济不可能自动达到均衡，这时需要国家通过调节货币供给量来调节有货币支付能力的需求和有效供给之间的平衡。自此，金融调控获取合法外衣登上经济舞台，并逐渐成为与计划、财政并驾齐驱的宏观调控三大手段。
与金融调控不同的是，即使在自由主义经济理论横行的年代，金融监管也受到经济学家的青睐。虽然亚当·斯密对政府干预深恶痛绝，但对于为禁止低面额银行券的发行和确保所有银行券能到期偿付而对银行实行管制却赞赏有加。[17]即使在自由银行时代，美国各州也需要银行遵循资本要求，并对州银行的运行情况进行检查。对金融监管产生重大影响的经济学理论主要有“社会利益论”、“特殊利益论”、“ 多元利益论”、“社会选择论”等。[18]其中社会利益论认为纯粹的市场经济并不存在，自由竞争的市场机制并不能带来资源的最优配置，却易造成资源的浪费和社会福利的损失，而管制可纠正或消除市场缺陷，其有利于整个社会，但成本却只由社会的极小部分承担。[19] 其立足于上世纪30年代资本主义经济大危机，迫切需要政府通过金融监管来改善金融市场并恢复公众对存款机构和货币的信心的历史背景，因而对政府金融监管职能的确立和加强起到关键性作用。
事实上，金融监管会比金融调控较早获取理论与实践的重视的根源在于金融市场除存在诸如外部效应、垄断和信息偏差等一般性市场缺陷外，还存在一些特殊层面上的理由。包括：（1）金融业存在高风险和内在不确定性，客观上需要金融监管，以保证存款人、投资者和其他社会公众的利益；（2）金融业具有发生支付危机的连锁效应，容易导致系统性的金融危机，需要金融监管保证金融机构的安全和稳健；（3）金融体系是整个国民经济的神经中枢、社会经济的调节机构，在整个国民经济中具有牵一发而动全身的举足轻重地位，具备公共性与社会性特点，需要特殊监管。[20]而这些理由在资本主义自由竞争时代就已具备，这就是当时需要金融监管却不存在金融调控的缘由。也即金融监管产生最初是金融市场的要求，而金融调控产生却是整个市场经济的要求。
2、金融调控与金融监管的具体内涵
金融调控是指金融调控当局（一般是各国中央银行）根据确定的经济发展目标，运用货币政策工具对货币供应量和信贷总量、结构的调节和控制，以保证整个经济从宏观上实现总供给与总需求的平衡。金融调控实质是货币政策的制定和实施。而货币政策包括金融调控当局为实现特定目标调节和控制货币供应量及处理货币事务的路线、方针、规范和措施等，其是一种宏观性、长期性、调节社会总需求的间接性经济措施。[20]其本身并不是严格意义上的法律，但制定和实施必须在法律框架下运作，这个法律框架就是金融调控法。各国法律一般都规定货币政策的工具既包括存款准备金政策、再贴现政策、公开市场操作等一般性货币政策工具，也包括直接信用管理、间接信用管理、消费信用管理、证券市场信用管理等特殊货币政策工具。对于实施货币政策目标，各国法律多作稳定物价、维持充分就业、促进经济增长、保证国际收支平衡等规定。
金融监管即金融监督和金融管理之简称。[21]前者是指金融主管当局通过对金融机构全面的、经常性的检查以促使其依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。而后者指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业的组织机构和业务活动的特殊规定和条例，这些法令和规定之目的在于使金融业务活动纳入正轨，建立一个安全和健全的金融体系，对金融客户公正、有效地提供服务。[22]总的说来，金融监管着眼于维护金融体系的安全与稳定，限制金融业的过度竞争和不正当竞争，保护存款人、投资者和社会公众的利益，从而促进金融体系公平、有效竞争，以达维护金融业的合法、稳健、高效运行之目标。从实施手段看金融监管是通过金融主管机关对金融机构的审批、检查、稽核；对金融机构和金融市场的统计管理；对金融机构的财务会计管理；对金融市场主体的处罚强制等形式来实现。其中对金融经营的资本充足性、流动性与贷款集中度的监管尤为重要。
比较而言，金融调控着眼于金融总量，金融监管着眼于金融机构运行，前者属于国家宏观管理措施之一，作用于宏观经济领域；而后者属于国家市场管理行为，实施在微观经济领域。
3、金融调控与金融监管的权力主体
金融调控的权力主体在各国几乎都局限于中央银行。即使在多元制中央银行国家有依法独立的联邦中央机构级与联邦局部区域机构级存在，但随时代的演进，区域级中央银行正逐渐沦为中央机构的分支机构，其独立性越来越小，权力日益集中在中央机构的手中。[23] 中央银行在各国职能与地位颇有差异，但作为货币的发行者和货币供应量的最终调节者，通过对货币及运行的调节，实现对宏观经济的强有力调控，进而使之成为宏观调控的主要机构的特征却是一样的。就如萨缪尔森断言：“今天在美国，中央银行——我们的联邦储备系统——是制定宏观经济政策的最重要部门。”[24]事实上，以间接调控为特征的国家宏观调控主要通过财政政策和货币政策进行。在我国计划体制中，货币政策依附于财政政策，几乎不构成财政政策之外的独立宏观调控之手段。但随“经济体制改革以来，金融逐渐成为与财政并存的独立资金供给渠道；在发达的市场经济体制中，市场主体的资金更多来源于金融市场，财政供给资金在资金供给结构中的地位则相对下降”。
虽然目前金融调控与金融监管职能集中于中央银行一身的模式依然存在，但分离趋势已明显。因为金融调控与金融监管虽然联系紧密，但性质迥异，存有冲突，不宜由中央银行兼有。就如古德哈特所言：“中央银行更具魅力的职能是指导实现货币政策的实施”。[27]客观上货币政策的运用应当是中立的、持续的，不应受非经济规律因素干扰，因而必须让一个独立于政府的中央银行来行使。而中央银行一旦独立于政府，属于政府行政权限的金融监管依然由中央银行行使必让政府不相容。况且中央银行要是又染上行政色彩，其调控货币供给的经济职能又陷可能屈从政府指令的危险。另外，两大职能集中于中央银行一身，实质使中央银行不得不承担银行机构的监护人和“保姆”角色。在金融机构危机或倒闭时，央行得以最后贷款人身份进行资金救助，而资金来源可能是央行增发的货币，从而影响货币政策的正常决策和实施，使两项职能掣肋。[28]凡此种种，表明中央银行同时作为金融调控与金融监管的权力主体的现象已不合时宜，在不久的将来将成历史。
四、从法律渊源的层面分析金融调控法与金融监管法的关系
法律学认为：法律渊源是指那些具有法的效力作用和意义的法的外在表现形式，因此，法的渊源也叫法的形式，即侧重于法的外在的形式意义上把握法的各种表现形式。[29]每个部门法律都有自己的法律渊源，不同的法律渊源也是区分法律部门的有用要素。因此，要明晰金融调控法与金融监管法的关系，探讨其法律渊源的差异也是有必要和有用的。
1、金融调控法的法律渊源
金融调控是中央银行的基本职能，所以，规定调控主体的性质、地位、职责、调控方法、工具以及法律责任等无疑是中央银行法的重大任务。事实上中央银行法是金融调控法的最主要法律渊源，是其核心和基础，并指导整个金融调控法体系的建构。政策性银行的功能是直接或间接从事政策性融资业务，充当政府发展经济、调整产业结构、进行宏观经济调控的手段和工具。所以，政策银行的性质和宗旨之特殊性决定其与客户之间业务关系并非简单的平等、自愿、公平、等价有偿性质的金融交易关系，而更重要的是体现国家宏观经济目标和产业政策的金融调控关系性质，因而调整此种法律关系的政策性银行法从本质上已属金融调控法范畴。货币法是调整在货币发行、货币流通和管理活动中所发生的社会关系的法律规范总称。制定货币法的目的在于加强国家对货币的管理，调节货币的流通，以保证货币的统一与币值的稳定。因此，货币法应属金融调控法的法律渊源确定无疑。
值得讨论的是货币政策能否成为金融调控法的法律渊源。货币政策，按《新帕尔雷夫经济学大词典》的定义，指“中央银行采取的，影响货币和金融条件的，由以寻求实现持久的真实产出增长、高就业和物价稳定等广泛目标的行动”。[30]简单地讲，金融调控本身就是中央银行制定和实施货币政策的过程。而货币政策的突出提出特点是处理现实货币问题的灵活性和适应性，并不具备法律的确定性和稳定性特征，按法律“仅指立法机关制定的规范性文件”[31]的最狭义的界定，其自然不是金融调控法的法律渊源。但在法社会学或法律多元主义的广阔视野，答案却相反。就如韦伯断言：“法只是得到强制力保证的，目的在于使人们服从或对违反它加以报复的，有为此目的而产生的特殊的工作人员执行的秩序。”[32]而根据政治法学派的代表人物麦克杜格尔的法律即权威加控制之定义，货币政策无疑就等于法律。当然，也许将政策直接定义成法律在现阶段可能依然存在诸多暂时无法逾越的法理障碍，但货币政策借用法律的形式制定和实施却是毫无疑问，所以即使不能算金融调控法的正式渊源，但作为非正式渊源却是合理的。（5）
另外，按我国现行立法体制，一旦我国签署或参加的国际条约在国内生效，将自动成为国内法的一部分。所以，在我国生效的包含金融调控内容的国际条约也是金融调控法的正式法律渊源之一。如我国是《国际货币基金组织协定》的成员国，该《协定》的第一条规定依据协定成立的国际货币基金组织的职能包括促进国际货币领域的合作与发展、促进汇率稳定、协助会员国调节国际收支平衡等，并确立国际货币基金组织的管理职能和金融职能。因此，《协定》的内容及国际货币基金组织行使的职能（尤其是有关汇率制度、贷款条件性和特别提款权等）都对成员国的金融调控产生影响。如我国从1996年从“第14条成员国”转成“第8条成员国”，就不得不将经常性外汇支付的限制取消。另外，虽然该《协定》中许多使用“促进”、“尽量”、“有义务合作”等弹性措辞的规定尚属“软法”范畴，但其对成员国并非“无刃之剑”，其威力来自这些软法的综合效能和基金组织的重要作用、地位以及对这些软法的解释权。[33]
2、 金融监管法的法律渊源
与金融调控法相比，金融监管法的法律渊源要复杂的多，缘由金融监管机关一般局限于各国中央银行，而金融监管主体在各国却差异颇大。可能专指中央银行，也可能是政府专门监督机关，后者又可能涉及许多层次与不同部门。而对任何监管主体，都必然有对其性质、地位、机构设置、权责、手段及责任的相关立法，这将导致金融监管法的法律渊源纷纭复杂。事实上，很小有对金融监管的专门立法，而在绝大多数金融法律、法规都可能会有调整金融监管关系的法律规范。如在我国《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等都有相关监管规定。此外，同金融调控一样，监管机关在实施监管时，也会制定和实施许多金融监管政策，其也可成为金融监管法的非正式渊源。
另外，在国际银行业的监管领域影响深远的巴塞尔协议能否成为金融监管法的法律渊源的问题颇具探讨意义。巴塞尔协议是巴塞尔委员会通过的一系列对全球跨国银行业监管具有极强指导意义的文件总称。按传统国际条约标准，巴塞尔协议并不符合国际条约的基本特征，因其本身未按条约的程序予以正式签署或批准，也不具强制实施的效力。但巴塞尔协议已成为国际惯例的事实却无可厚非，因为其已符合国际惯例的一般标准，即具有重复类似实践的物质因素和法律确信的心理因素。从物质因素看，其来源于金融发达国家的长期实践，而且经由巴塞尔委员会发布后，为各国金融监管当局明示接受和默许，并为国际银行界广泛推行和适用；从心理因素看，各国金融监管当局和国际性银行实践时至少是将其作为一种必要的国际原则或必须遵守的行业标准，事实上许多已直接或间接依照其重构国内金融监管法体系，而银行业无不感到其威慑力。[34] 一旦巴塞尔协议的国际惯例之性质确立，其理所当然可作为金融监管法的非正式渊源。在我国立法实践中，协议的许多内容已被吸收，如1993年《深圳市银行业资产风险监管暂行规定》接受协议的银行监管标准和模式内容；1995年《商业银行法》规定商业银行贷款应遵守的最低资本充足率等。这些内容实际已实现从金融监管法的非正式渊源到正式渊源的过渡。
五、结论
从上述对金融调控法与金融监管法的调整对象、法律行为以及法律渊源的深入分析，我们至少可以得出如下结论：
1、金融调控法与金融监管法的调整对象之性质迥异，前者属国家宏观调控关系，后者属市场规制关系，两者在主体、客体以及内容上存在差异。
2、金融调控法与金融监管法所规范的法律行为在经济学基础、实施主体与具体内涵皆有差异，最重要区别是前者是国家经济调控行为，着眼于总量控制；后者是市场规制行为，属微观经济领域。
3、金融调控法与金融监管法的法律渊源的范围不同，前者包括中央银行法、政策性银行法、货币法、货币政策以及国际条约等；后者分散于不同的金融法律、法规之中，金融监管政策与巴塞尔协议是其非正式法律渊源。
综上所述，尽管金融调控法与金融监管法同属经济法范畴，但性质迥异，前者应归宏观调控法体系，后者应属市场规制法体系。不过两者紧密联系，息息相关。金融监管法的完善是金融调控法发挥效用的前提和基础，金融调控法的良好效应又有助于金融监管法实施的顺利进行。
【写作年份】2002
【学科类别】经济法学 -> 金融法