外汇管理体制改革

　　建国以来，中国外汇管理体制经历了由计划管理向市场调节为主、辅以计划调控管理方式的转变。1978年实行改革开放战略以来，中国外汇管理体制改革沿着逐步缩小指令性计划，培育市场机制的方向，有序地由高度集中的外汇管理体制向与社会主义市场经济相适应的外汇管理体制转变。

一. 外汇管理体制改革

　　1. 计划管理与市场调节相结合的外汇管理体制(1979—1993年)

　　改革开放以前，我国基本上实行的是高度集中的、以行政管理手段为主的外汇管理体制，对外汇收支实行全面计划管理与控制。这一管理方式虽然可以集中有限的外汇资源满足重点项目使用，维持汇率稳定，但其弊端也是显而易见的。

　　1979年以后，我国外汇管理体制逐渐由高度集中的计划管理向市场管理过渡。到1993年前，已经基本建立健全了计划管理与市场调节相结合的外汇管理模式。这一时期的改革主要包括以下几方面：

　　(1)逐步完善外汇经营管理组织体系

　　1979年以前，国家计委、财政部、经贸部、中国人民银行分别承担管理外汇的职能。1979年3月，国务院批准设立国家外汇管理总局，归属于中国银行，并赋予它管理全国外汇的职能，从此改变了外汇多头管理的混乱状况。

　　1979年10月，中国国际信托投资公司被批准经营外汇业务，改变了原来外汇业务只由中国银行一家经营的状况。此后，包括外资金融机构在内的一大批银行、信托投资公司、财务公司、租赁公司等金融机构陆续涉入外汇业务，我国逐渐形成了由国家外汇管理局统一管理、以外汇专业银行为主体、多种金融机构并存的外汇经营体制[15]。

　　(2)公布并实施了外汇管理条例及一系列实施细则

　　为了规范改革开放后资本的跨国流动，促进对外贸易的发展，我国先后颁布了包括《中华人民共和国外汇管理暂行条例》在内的一系列外汇管理办法和实施细则，逐步为我国的外汇管理建立起一个法律框架，进一步完善和健全了我国的外汇管理制度。

　　(3)实行外汇上缴与留成制度，建立外汇调剂市场

　　1979年8月13日国务院颁发了《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，提出外汇由国家集中管理、统一平衡、保证重点的同时，实行贸易和非贸易留成制。1980年10月制定了《调剂外汇暂行办法》，开始外汇调剂试点，随后逐渐扩大调剂主体范围、增加交易品种、放松了外汇调剂价格的限制，我国外汇调剂市场逐渐发展起来，形成了计划管理和市场调剂并行的管理方式以及官方汇率和外汇调剂价格并存的双重汇率制度。

　　(4)对人民币汇率不断进行改革，市场化程度提高

　　为了发展对外贸易，适应外贸体制改革的需要，1979年我国开始实行双重汇率制，即贸易外汇内部结算汇率和官方公布的非贸易外汇收支牌价并存。这种制度在一定程度鼓励了出口，支持了外向型经济的发展，但总体而言，并没有改变改革前外贸亏损的局面，并且双重汇率的实施为国际经济往来带来了很大的障碍。1985年后，随着外汇调剂市场的发展，我国开始实行官方牌价和外汇调剂价格并存，这实际上是一种新的双重汇率制。

　　2. 逐步建立起适应社会主义市场经济的外汇管理体制(1994年至今)

　　1994年开始，我国进行了新一轮外汇管理体制改革，进一步发挥市场机制的作用，为我国加入世界贸易组织和实现人民币可兑换奠定了基础。

　　(1)实现汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度

　　从1994年1月1日起，我国实现人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨，建立了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。汇率并轨十年以来，人民币汇率波动不大，与美元的汇价基本保持在1美元兑换8. 3元人民币左右，1998年以来更是稳定在8.27元。

　　(2)实行银行结售汇制度，逐步实现经常项目下人民币自由兑换

　　根据1993年年底中国人民银行颁布的《关于进一步改革外汇管理体制的公告》，我国于1994年1月1日起，取消各类外汇留成、上缴和额度管理制度，实行强制银行结售汇制度。年底，我国接受国际货币基金组织协定第八条款义务，取消了对经常性国际交易支付和转移的所有限制，实行人民币经常项目可兑换，为我国企业走向国际市场、为外商来华投资和对华贸易提供了宽松的环境，创造了有利的条件。

　　(3)建立银行间外汇市场，改进汇率形成机制，保持合理及相对稳定的人民币汇率

　　1994年4月4日，全国统一的外汇市场——中国外汇交易中心成立并正式运行，从此中国外汇市场由带有计划经济色彩的外汇调剂市场发展到符合市场经济要求的银行间外汇市场的新阶段。它的建立统一了人民币市场汇价，彻底改变了市场分割、汇率不统一的局面，奠定了浮动汇率制的基础，有利于企业的经营运作和进一步利用外资，同时也有利于中央银行充分发挥间接宏观调控的作用，保持汇率稳定。在外汇领域基本形成了国家间接调控下的市场机制。

　　(4)进一步完善外汇管理法规体系

　　1996年中国实现了人民币经常项目可兑换后，为配合入世进程和适应经济发展需要，我国对大量外汇管理法律法规等进行了全面的清理，按照世贸组织的要求废止和修改了部分法规，同时制订出台了《中华人民共和国外汇管理条例》、《银行外汇业务管理规定》、《境内外汇账户管理规定》等一系列新的外汇管理政策法规，使外汇管理法规更加系统、规范。

　　(5)其它方面

　　近十年来，我国外汇管理体制的其它方面也发生了不少变化。例如，在外债管理方面，我国建立了偿债基金，严格了外债管理，确保国家对外信誉；加强对资本项目的管理，促进了我国外汇管理的规范化、科学化；停止发行外汇券，禁止外币在境内计价结算和流通；强化了外汇指定银行的依法经营和服务职能；建立了国际收支统计申报体系；建立外汇储备经营管理制度等等，为稳定宏观金融、促进经济发展作出了巨大的贡献。

二. 人民币可兑换改革进程

　　我国外汇管理体制改革的目标是最终实现人民币可自由兑换。这一目标的实现将使我国经济更好的融入世界经济之中，促进我国整体经济的良性发展，但是，过快过急的货币可兑换进程对经济的损害也是巨大的，这已经在世界上诸多次金融危机中得到证实。1996年底我国实现了人民币经常项目可兑换，目前正在进行资本项目可兑换的系列改革。

　　1. 人民币经常项目可兑换

　　我国实现人民币经常项目可兑换大约经历了三个阶段。

　　第一阶段是1979年到1987年，特点是外汇留成、审批使用。为了鼓励外贸主体增加外汇收入的积极性，也为了满足这些外贸主体日常经营的需要，国家实行了外汇留成制度。但各地区、企业的留成外汇在使用时仍需国家主管部门审批。

　　第二阶段是1988年到1993年，外汇留成、调剂使用。这期间外贸体制从统负盈亏经过承包制走向外贸企业自负盈亏，外汇留成也从逐步提高留成比例发展到统一全国留成比例。这期间进一步完善和扩大了外汇调剂市场，使一些企业能在国家用汇序列的指导下在调剂市场上买到所需外汇，部分地保证了企业经常项目用汇的需求。

　　第三阶段是1994年到现在，强制结汇、经常项目下可兑换。

　　2. 人民币资本项目可兑换的改革

　　根据国际货币基金组织的定义，资本项目可兑换是指“消除对国际收支资本和金融账户下各项交易的外汇管制，如数量限制、课税及补贴”。当今一个国家资本项目开放问题，不仅是汇率机制确定和资金支付转移的问题，而是一国经济如何真正走向世界经济体系之中，迎接和适应经济全球化、金融自由化不可逆转的潮流所带来的挑战和机遇的问题。

　　资本项目可兑换是一把双刃剑。就我国而言，一方面可以引进外资为我所用，提高经济金融运行效率，另一方面伴随资本管制的放松而来的资本外逃和货币替代可能破坏金融稳定，严重威胁到经济发展。人民币资本项目可兑换的实现，需要满足一定的条件，例如：宏观经济稳定且达到较高发展水平；完善的金融体系、金融市场和合理的利率汇率形成机制；健全的宏观经济调控机制和金融调控机制；高效、稳健的金融监管制度；外汇短缺的消除和可维持的国际收支结构；自主经营、自负盈亏的企业和理性预期的居民等等。因此，人民币资本项目开放应是一个有序渐进的过程，一定要在符合我国的具体国情，适应国际经济金融发展趋势的前提下，逐步去实现资本项目可兑换的必要条件。

　　改革开放以来，我国通过对外国直接投资实行鼓励政策、严格控制对外借债，逐渐实现全口径管理、谨慎开放证券投资，防范国际资本流动冲击，完善有管理的人民币浮动汇率制度，加强资本项目可兑换的管理等一系列配套措施，加快了资项目可兑换进程，同时也保证了外汇市场的平稳发展。根据国际货币基金组织的统计，与发达国家相比，我国境内的资本账户是处于一种比较严格的管制状态。但是经过30年来的改革，在实践中我国资本账户下的大部分资本项目已有相当程度的开放，实行的是一种“名紧而实松”的管制[16]。

三. 外汇黑市交易屡禁不止

　　长期以来我国实行的是较为严格的外汇管制。1996年颁布的《中华人民共和国外汇管理条例》(以下简称《条例》)明确规定，“在中华人民共和国境内，禁止外币流通，并不得以外币计价结算”。但在较为严格的外汇管制下，促生了运行在外汇管理体制外的外汇交易——黑市交易。我国外汇黑市交易经过20余年的发展，已从最初的零星交易发展成以企业为主体、规模庞大、包含贪污、走私、偷逃汇和骗税等多种因素在内的有组织的市场体系，虽经多次严厉打击，却始终屡禁不止。

　　1. 我国外汇黑市概况

　　我国的外汇黑市交易已经存在并发展了很多年，最早的黑市交易以私人为交易主体，交易量非常小，目的在于满足超出国家规定限额的因私出境产生的外汇需求。随着我国经济的快速发展和改革开放的不断深入，外汇黑市交易额增加，交易过程更加隐秘，技术手段更加现代化，并且出现了专门从事黑市外汇交易的组织——地下钱庄，交易主体也变成外商投资企业和国有外贸公司。近些年地下钱庄发展迅猛，给我国金融秩序造成了极大的危害。

　　由于外汇黑市交易的隐秘性，我国每年通过黑市进行的外汇交易数量无法准确统计，但从我国执法机关近年来查处的违规外汇交易的数量和涉案金额中可以大体看出黑市交易的规模，据统计[17]，2002年，全国共查处各类外汇违规案件1.2万件，涉案金额90.2亿美元，收缴罚没款1.1亿元人民币。同时，国家外汇管理局还配合公安、工商等部门，捣毁“地下钱庄”及黑市窝点78个，抓获违法分子519人，批捕27人。以地下钱庄为主体的外汇黑市交易规模之大、危害之大，由此可见一斑。

　　按国际上通行的计算方式，资本外逃额即贸易顺差加资本净流入与外汇储备总额增加部分的差值。有报道称，每年我国国际收支统计中这一“误差与遗漏”有一两百亿美元，多年累计下来，数额已逾千亿。一些经济学家估计，由于“误差与遗漏”仅仅是被政府所统计的那一部分，更多的资金流出没有记录在案，因此这一数字可能更为惊人。另有统计显示，香港的“外来直接投资”从1998年的147亿美元大幅飙升到2000年的643亿美元。分析家认为，这笔钱中的相当一部分来自于地下钱庄的“洗钱”活动。

　　2. 外汇黑市存在的原因

　　外汇黑市的猖獗，不仅严重扰乱了我国的外汇金融秩序，而且对稳定人民币汇率和金融市场具有极强的破坏力。其长期存在的根本原因在于合法途径无法满足对外汇供给和需求的要求，在这些要求中有随经济快速发展产生的合理的外汇供求，也存在因非法交易产生的外汇供求。具体说来，其存在的原因主要有：1.对外汇收支较为严格的管制；2.居民对本币的贬值心理预期；3.源源不断的充足的外汇供给；4.另外，千变万化的黑市交易方式、较高的查处难度使黑市交易有恃无恐；国内单一的外汇投资渠道和与银行相比外汇黑市的价格优势也增加了黑市上的外汇供给，使外汇黑市达成一种“恶性”均衡。

　　3. 治理外汇黑市的对策

　　外汇黑市交易是我国外汇管理体制外进行的非法交易，它不仅导致大量资本外流，给国家外汇资产造成巨大损失，而且大规模的外汇黑市交易还会干扰我国外汇金融秩序，使国家对货币数量和外汇交易规模的统计数据的准确性降低，严重影响我国宏观经济调控政策的有效性。对于外汇黑市交易要采取疏堵并举的措施：1.要进一步放宽政策限制、简化手续，尽可能地满足企业和个人正常的用汇需求，逐步引导黑市交易中合理的外汇需求通过合法的途径得到满足。2.应进一步完善进出口收、付汇核销制度，进一步完善资本项目的外汇管理，进而从根本上铲除“地下钱庄”生存的土壤。3.进一步完善相关法律法规，加大查处力度，增强人民银行、公安部、财政部、国家外汇管理局等部门的协调，促进各金融机构内部控制制度的完善，监督法律法规和金融机构内部控制制度的执行。