规章制度的写作

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2019/10/16 03:08:28
[ 作者:李明伦     来源:应用写作杂志社     点击数: 3423     更新时间:2006-9-2     文章录入:jihua918 ]
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(《应用写作》2003年第6期)
建章立制是机关企事业单位实施和规范管理的必要手段。为了适应管理的需要,各级文秘人员必须努力把握规章制度的写作要领。
规章制度作为一种事务文书,看起来只是一些条条框框,内容单一,篇幅不长,似乎没有多少文采,不需要什么写作技巧。但要真正写好它,却并不那么容易。现实的情况是,一些单位以正式文件出台的规章制度不少,但在执行中暴露出的问题和漏洞也不少。除了有章不循、执行不力的原因外,一些规章制度本身的毛病也影响着实施或执行的效力。比如,有的由于内容相互矛盾,条文漏洞甚多,执行中很难“严格”起来;也有的由于标准不统一,上下左右不协调,执行中矛盾重重;还有的由于大话空话太多,语言表达含混,令人无法具体实施;更有甚者,规章制度的某些条文与国家的法律、法规或政策、精神相抵触,根本就不宜施行,等等。这些情况表明,规章制度的写作并非轻而易举之事,它既涉及管理体制及领导者的指导思想问题,又涉及体式结构和文字表述等技术性问题。在规章制度的写作中,必须努力把握其写作特点,讲究内容体式的规范,坚持以下“四性”。
一、维护建章立制的权威性
规章制度属于机关事务文书,写法上没有法定公文那么严格,执行中也不像法律文书那样具有极强的法律效力。但是就一个部门、一个单位来说,规章制度无疑具有行政强制性。为了维护规章制度的权威性,在起草时必须做到“三明确”:一要明确领导意图。规章制度是领导者管理思想的载体、管理意图的物化。因此,规章制度的写作不仅要有本部门本单位领导的安排或授权,而且必须吃透领导意图,吃透上级或主管部门的意向、目的和要求,从而准确把握规章制度的要点和重点。这样,写出的规章制度才会有权威性和可用性。二要明确行文基调。写作前应深入了解该规章制度所针对的对象的现状,要解决哪些方面的问题,需要限制的范围及程度,需要把握的侧重点或表述尺度,形成一个清晰的写作思路。对于事关全局的规章制度,写作前尤其要做好调查研究,定好写作基调。三要明确制发背景。制度管理是一个连续的、系统的过程,任何部门与单位都不可能仅有一项或一个方面的规章制度。因此,起草前应弄清楚以前是否有过这方面的规定或要求,如果有的话,应分析是否需要修订,弄清是文字提法上的修改,还是内容方面的补充、增删;是基本维持原规定的精神,还是要推翻重写;原来的规章制度有什么优点,有什么不足,等等。有时,一种规章制度中会涉及好几个方面的内容,而对于同一个问题或情况的管理又可能涉及好几种不同的规章制度,这就需要从各方面考虑内容的制约和平衡,用好有关参考资料。这样订出的规章制度才会有连续性和可执行性。
二、考虑条文内容的可行性
规章制度是要人执行的,其内容必须准确、规范,有可行性。
首先,内容要有针对性。内容是规章制度的内核和基础,除了必须真实准确之外,还必须有明确的指向性。同样一种规章制度,在不同的部门和单位里往往有不同的侧重点和不同的内容要求。如果其内容“千人一面”、“千部一腔”,毫无自己的特色,那规章制度就可能成为“样子货”。只有从本单位的实际出发,写出具有针对性的制度和规定,才会言之能行,行之有效。
其次,内容要有依据性。从某种意义上说,规章制度是法律法规和政策条文的延伸或细化,它必然具有强制性特征。因此,任何规章制度都必须有法律依据或政策依据,必须符合党和国家的政策、法令,不允许与之相抵触或违背。如果上级的有关规定内容已经比较具体,适用性也比较强,本部门或单位就没有必要再就同一内容作出规定和要求了。为了显示内容的严肃性,有的规章制度还应在文中写明批准和公布机关,写明规章制度生效的日期,以及本规章的修改权和解释权。
再次,内容要有协调性。为确保规章制度的可行性,写作时必须十分注意与同类规章制度的纵向或横向联系与协调。纵向关系的协调关键在下级。下级部门和单位制定的规章制度必须符合上级部门的有关要求。这里涉及到诸多方面的问题,如规章制度从什么时间开始执行,各级有什么权限,衡量的标准是什么,等等。标准要统一,口径要一致,步调要协调,避免出现矛盾或混乱。横向关系也必须协调。有时会遇到这样的情况:面对同一个需要解决的问题或需要规范的对象,几个部门从各自不同的角度和需要出发,都制定了规章制度,但由于互不通气,结果出现矛盾,发生规定“撞车”、制度“打架”现象,使人们无所适从,甚至让一些人钻了空子,这样的规章制度是不会有什么执行性的。
三、讲求体式结构的规范性
规章制度是一个统称。规章制度常见的种类有章程、条例、规定、办法、细则等,它们之间既有联系又有区别,写作时应把握其不同的体式特点,准确地选用。一般来说,章程是某个机关、单位或组织的宗旨,机构和组成人员活动的规则。条例是指导某方面长期性工作和活动的比较系统的条文。规定是对某项具体工作或活动的要求和规范程序。办法是为贯彻上级指示或实施某项工作而提出的具体方法和措施。细则是贯彻、执行、实施“条例”或“规定”中某一项或几项条款的详细准则。起草规章制度在选用这些体式时,一定要掂量其分量的轻重和范围的大小,不可“大人戴小帽”,也不可“小人戴大帽”。
规章制度属于法规性文书,具有一定的约束力,因而其文字表述必须严谨、周密、规范。既要体现严肃性,又要考虑稳定性。在结构安排上,通常采用分条式叙写的方法,这就要求对条文的先后顺序、内容主次进行精心设计,十分注意条与条、段与段之间的内在逻辑关系,做到层次分明,布局合理。比如,要起草一个“规定”,先要弄清规定的结构方式和基本写法。规定通常由标题、正文、落款三部分组成。其标题由发文机关、事由、文种组成。如《中共中央 国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》。也有的标题部分简化发文机关。其落款主要写制发规定的机关和制发日期。也有的规定将发文机关的日期写在标题之下,用圆括号括起来。规定的正文结构分三部分。开头部分一般写制发规定的依据和目的,写规定的适用范围和主管部门等。主体部分写规定的具体事项,内容较简单的,用分条式写法一一说明;内容较复杂的,可用若干小标题分出大类,小标题下再用序码条目表示。结尾部分意尽而言止,通常只有一句要求性、程式性的话。明确了这些写作要点,就能够写出结构体式比较规范的文稿来。
四、重视定稿过程的完整性
规章制度的写作不同于一些公务文书的写作,它往往不是在一两天内就可完成的,通常都要经过几上几下、多次反复认真的推敲、修改、酌定或试验、实证。一些重要的规章制度成型后,先要制成讨论稿,发至有关部门和单位,发给有关同志,经过有关会议或有关部门的认真讨论、逐条审议修改后,方能定稿。有些规章制度即使在反复讨论审定后印发下去,也还须批注“试行”或“暂行”字样,尚须经过一段时间实践的检验,并在实施中不断地完善和修订。对于文秘写作人员来说,规章制度的反复推敲和修改定稿的过程,就是对管理对象和客观事物的认识逐步深化的过程,亦即由感性认识到理性认识,再由理性认识指导实践的一个认识的循环过程。在此过程中,写作者要进行多次调查研究,其认识要经历两次“飞跃”。尤其是定稿后的调查研究,既是对文稿的反复推敲过程,也是认识的深化和升华过程。直至修改到不能增减移易一字,才能算是基本上完成了规章制度的写作任务。