李凡：乡镇综合政治体制改革设想

作者：           时间：2004-10-9          来源：          阅读量：4484次
目前农村政治关系比较紧张，主要反映在农民和乡镇政府的矛盾上。这种矛盾的起因是很复杂的，这里不再多谈了。为解决乡镇政府和农民的紧张关系，可以有许多办法，但是一般认为比较好的办法是开展乡镇的政治体制改革，用解决乡镇一级政府的改革问题来缓解和农民的紧张关系。而政治体制的改革涉及的面非常多，因此在这里提出一个综合政治体制改革的设想以作为一个探索。
一、为什幺要提乡镇综合政治体制改革？
第一、从基层开始进行政治改革。
中国的政治体制改革是一个非常复杂的事情，所涉及的方方面面的事情很多，因此尽管说政治体制改革的进行已经有二十多年了，但是实际上的成效并不大，一个很重要的问题是政治体制改革到底在什幺地方做比较容易开展起来。从实际的情况来看，中国政治体制改革如果从基层做则难度会比较小，而且空间也比较大，即便改革失败所产生的影响也非常有限，因此在基层是推动政治体制改革的实验是比较好的方法，而在乡镇推动政治体制改革可以摸索出有关的经验教训出来。
第二、已有的乡镇政治体制改革的实验。
最近几年已经在乡镇一级探讨了一些政治体制改革的做法，例如乡镇长选举方面的改革，这里边包括了在四川步云和南城所进行的直选的探索，以及大规模的公推公选的探索。在乡镇政务公开方面在全国各地都进行了有关的探索，也有所成就。在乡镇人民代表大会的改革方面，广东进行了加强乡镇人民代表大会作用的探索，而在河北等地则进行了乡镇人民代表选举改革的探索。这些方面的探索已经为进一步推动乡镇综合政治体制改革的打下了基础。
二、乡镇综合政治体制改革的原则
进行乡镇综合政治体制改革所包括的内容比较多，包括有乡镇领导选举制度的改革、乡镇人大的改革、政府工作的改革以及党、政府和人大三者关系的改革等等。在这个改革当中应该考虑有一个基本的原则，这个原则也就是改革的目的和改革成败的关键。
从农村的实际来看，由于目前的矛盾比较集中在乡镇政府和老百姓的关系上，因此这个改革必须要考虑两个基本的原则。
第一个基本的原则就是乡镇综合政治体制改革必须以民意为基础，必须以能否得到老百姓的接受和满意为前提，而在改革中所有的改革的步骤都需要以符合老百姓的民意为基础，否则改革难以成功农村的复杂关系也没有办法得到缓解。
第二个基本原则就是应该以推动选举为基本手段来达到改革的目的。从过去的经验来看，无论是农村的村委会的选举，还是乡镇长的选举改革都得到了广大农民的拥护，并且在实际的成果上达到了反映民意、抑制腐败、改善政策环境、选举出能人或好人等的目的。因此从实践上看，在农村所推行的选举达到了一个相当好的结果，并连带产生了积极的作用。因此在乡镇所进行的综合政治体制改革必须要继续发扬这一经过实践考验的好方法。
三、乡镇综合政治体制改革的具体内容
乡镇综合政治体制改革的设想目前可以包括有如下几个方面：乡镇党委书记和乡镇长产生的方式，镇人民代表大会的作用，乡镇人民代表大会代表的产生方式和作用，乡镇一级的党政分开的改革等等
第一、乡镇的选举制度改革。
乡镇选举制度的改革是关系到能否在乡镇一级党和政府的领导班子中找到老百姓满意而且能干的领导人的重要措施。这里边包括了乡镇党委书记的产生方式和乡镇长的产生方式，是乡镇综合政治体制改革的一个关键问题。
乡镇党委书记产生方式的改革。乡镇党委书记产生方式的改革在中国的有些地方已经进行，如四川遂宁搞的公选方式和青神县所搞的直选方式。从实践的结果来看，这一改革是有利的。在实际的改革设想中可以考虑将乡镇党委书记的产生办法也和农村村支部书记的产生办法一样进行类似于“两票制”、“两推一选”、“公推公选”等方式，先过民意关，再由党员选举产生。这样的方式在农村村一级中是起了积极作用的，实际上也会对乡镇一级的党委书记的选举产生起一定的积极作用。
乡镇长选举制度的改革是近年来乡镇综合政治体制改革当中探索最多的。从实际结果来看，在诸多的探索方式上仍然以直选乡镇长的方式为最好。就四川的步云和南城的两个直选例子而言，都取得了很好的效果。因此乡镇长选举制度改革的方式应该以直选为基础，由全体老百姓的直接态度来选择他们的政府行政首长。这是一个维护农村稳定和发展的好办法，在未来的一段时间之内，乡镇长直选的例子可能会越来越多，其它选举改革的方式也会产生，这些将会构成乡镇综合政治体制改革的一个中心内容。
第二、乡镇人大代表选举制度的改革
目前乡镇人大代表选举制度的改革已经在有些地方进行了，有的地方的改革也取得了一定的成功，出现了一些竞争的场面，也对乡镇人大本身的作用起了促进的作用，但是也存在着相当多的问题，许多地方的老百姓对此仍然不感兴趣。
从传统上讲，乡镇人民代表候选人的产生基本上是由乡镇党委和政府提名，交到各选区让选民进行投票，这样的一种方式难以产生代表农民真正利益的乡镇人大代表，长此以往也使得农民们对此没有兴趣。乡镇人民代表大会代表选举制度的改革可以考虑从两个方面进行，第一个方面是选举制度本身的改革，第二个方面是进行乡镇人民代表专职化的改革。
乡镇人大代表选举制度的改革主要体现是改变提名制度，将过去的乡镇政府提名方式改成由老百姓自愿报名加选民联署报名，这样的好处是可以激发选民对于乡村政治的参与热情，并有可能将农民的意愿和想法带到乡镇人大当中去，使得乡镇人大可以代表农民的意愿。除了提名制度的改革以外也应该进行选举程序的改革，主要的方式是要引进竞选机制，这样可以让选民们从多名候选人中挑选出自己满意的人做人大代表。实际上就是将农民所认可的能人或者好人送到人民代表大会去，代表农民讲话，并最终推动乡镇人民代表大会制度本身的改革。
现在推行人民代表大会代表的专职化已经形成了一些共识，大家都认为人大代表专职化是提高人人立法的质量和人大作用的重要步骤。这样的改革实验应该是乡镇综合政治体制改革的重要内容，在全国人大推动部分常委委员专职化的时候可以考虑在乡镇代表大会适当减少代表的数量，推动全体代表或大部分代表的专职化。这些专职化的代表可以由乡镇政府付给工资或者津贴，让他们做专职的工作，一方面监督政府，一方面做调查研究代表民意。这样的一种改革将有助于提高乡镇人大的作用，加强对政府的监督职能。
第三、乡镇人民代表大会制度的改革
乡镇人民代表大会目前在乡镇的政治生活中不起作用，或者所起作用甚小，是一个非常普遍的现象，这对于乡镇的政治起了负面的影响。乡镇人民代表大会制度的改革主要考虑的方向是要加大对于政府的监督力度和“立法”的职能。从乡镇的日常运作中来看，乡镇人大所可以起的一个重大作用是加大对乡镇政府财政的监督作用，也就是要通过乡镇人大的监督而建立起来一个乡镇公共财政的观念。
乡镇的财政实际上是乡镇政治生活中的中心内容，乡镇政府对于财政一般都不愿意公开，到底是如何运作的，不愿意让别人知道，这也就构成了某些乡镇领导挥霍公共财产、贪污腐败的来源。因此将财政公开化是一个遏制腐败的好办法，而公开财政的好办法则是建立公共财政。所谓的公共财政就是要将乡镇政府每年的预算要具体的向乡镇人大或者全体老百姓公开，在公开之后要接受乡镇人大的监督，每一笔钱的走向都要有详细的说明，而这种说明不能每年结算一次，而是要随时接受乡镇人大代表的质询。对于每一笔追加的预算也要向代表说明，并且接受代表的监督。这样就可以在乡镇一级建立起一个公共财政，公共财政的建立是乡镇政务公开的核心内容。
乡镇人大改革的第二个方面是要将乡镇主要干部的任命权交给乡镇人大，变成乡镇长提名而人大通过，这样可以对乡镇党政领导买官、结党营私、任命亲友的做法加以限制，可以具体的规定哪一类的干部是必须由乡镇人大批准的。
乡镇人大改革的第三个方面是要改变现在乡镇人大的议事方式，将现在每年一次的大会改成一年多次，也可以在固定次数之外另外增加会议讨论乡镇政务。现在每年一次的大会实际上只是走走形式，通过一些决议，而不能够对乡镇的事务真正的发挥作用。因此可以将每年一次的大会改为一年多次，另外再有某些紧急事务发生的时候由一定数量的人大代表可以联名要求召开乡镇人代会讨论这些事务。这样的做法可以加大乡镇人大的作用，在乡镇的政治生活当中人大将会有可能有更大的声音。
第四、乡镇一级的党、政和人大的关系。
党政分开的原则是中国政治体制改革的一个中心原则，如何实行却比较困难，在实践过程中不仅党政没有分开，反而是党对政务的干预越来越大。党政分开的改革是非常困难的，可以考虑的办法是在乡镇一级进行这一改革的试点，具体的做法可以考虑党委在乡镇一级不进行对政府的直接指挥，而是将党的有关的意见送交人民代表大会，由人民代表大会形成决议由政府执行。在政府执行的过程中党可以进行监督。监督可以从两个方面来进行，第一可以监督政府是否执行了人大的决议；第二是对干部的监督，在日常的工作中干部是否兢兢业业、是否廉洁，对于干部的监督可以督促乡镇政府更好的工作。在这样的新的领导方式中就可以做到党管党务，政管政务，可以提高乡镇政府的工作效率。
以上所谈的只是对乡镇综合政治体制改革的一些具体想法，许多的想法是从农村的实践中得出来的。上述乡镇综合政治体制改革设想中的一些部分已经有所实践，并证明为是有效的，但是有些还没有实践，应该在某些地方先行进行试点，以便摸索经验，完善设想，推动乡镇政治体制改革的进行，以便建立一个繁荣而又稳定的农村社会。