税权手册(个税改革的长远方向)

个税改革的长远方向
回顾中国个人所得税的历史，从1980年起征点800元的“富人税”时代到2008年起征点2000元的“平民税”时代，参照欧美国家的税制，有人认为，这是一个正确的方向。因为直接纳税人群的扩大，是人民权利的觉醒的关键一步，而这种权利的觉醒其实是中国建立民主宪政体制的一个重要基石。从长远看，个税的改革更具根本意义的问题有这么三个：
第一，全民税还是富人税？——收税的目的是凑份子支付公共开支还是调节贫富？均摊还是吃大户？单一税还是累进税？第二，放到整体税制结构中来看，税收应该以流转税为主还是直接的个税为主？第三，地方税还是中央税？这三个问题，归结起来其实就是一个问题：我们要什么样的个税？是纳税人自己凑钱办事的份子钱，还是政府对我们收的保护费。以下是值得探讨的方向：
第一，回归个税本质，减少均贫富的功能。
个人所得税的目的是回归到大家凑份子办公共事务的本质，还是强化均贫富的再分配功能，其实是我们应该关注的本质问题。强化个税的再分配功能，无疑会对经济效率产生严重的损害，从而最终影响了每个人的生活水平，而且穷人会受害更重。
先看两个概念：人头税vs.个人所得税。
人头税就是每人都交的税一样多，大家均摊公共费用；而现代的个人所得税则是以财产和收入为依据来收税，富人多交、穷人少交，就像电影《蜘蛛侠》里面说的那样：“能力越大，责任越大。”
在现代人听来，人头税好像是个贬义词，但从理论上来说这其实是一个很公平的税种。所谓人头税（head tax，poll tax），实际上就是按人头每个人交同样的份子钱。打个比方，几个朋友一起到餐馆吃饭，没人请客的话就得AA制，10个人吃饭，最后结账是500元，每个人就交50元的份子钱。这个时候就不考虑你是穷人还是富人。在饭局上，大家都吃同样的东西，每个人付相等的钱是天经地义。如果在结账的时候，有钱的朋友坚持要替穷朋友付份子钱，或者让他少付一点，那个穷人还会不高兴，认为富人瞧不起他。朋友凑份子的时候，大家都明白这个道理，可是一旦放到国家的背景下，同样的问题大家却态度不同。其实这两者的道理并无分别。政府维护公共安全、铺路架桥、修路灯，不管穷人还是富人都得到了同样的服务（且先不考虑政府腐败、官商勾结的因素），当然就应该付同样的钱。
从公民自由的角度上来说，实行均摊的人头税使得这项税收不至于赋予政府以直接干预公民个人生活和自由的权力。在经济学上，人头税被认为是最理想的税制。按人头收税，数额固定，不会因为收入多少或生意好坏而转变，所以这种税收不会影响资源的有效使用，对经济的影响是最小的；成本也是最低的，不需要养着大量的税务官员，社会也不用养着数量庞大的税务筹划师、会计师、律师等等；人头税也是最接近税收本质意义的税，那就是分担公共开支，而没有承担调节贫富差距的功能。而现代的个人所得税按照收入的多寡来征收，有很大的弊端。
当代各国普遍实行累进的个人所得税制，意思是收入越低，交税的税率越低，收入越增加，就需要按照更高的税率来交税。目的是为了调节贫富，让富人多交税。理论依据是富人财富增加的边际效益比穷人低，意思是富人多挣一块钱对他们来说意义不大，而这一块钱对穷人来说就作用更大，因此富人不如把这一块钱都交税，再通过政府转给穷人用，这样对富人没有什么损失，却帮助了穷人。
这种理论自然是似是而非。因为累进税率影响的不只是最富的阶层，而是影响到从低收入者到中产阶级的各个阶层。税收的增加会抑制人们创造财富的热情，这可能对某个单个的人身上看不出来，但在边际上累积起来，影响就会很大。
实际上，实行单一税率，富人（相对穷人来说的富人而已，其实也是工薪阶层）已经比穷人多交税了，如果实行超额累进税率，则更是对聪明、能力、辛勤劳动和创造财富的激情的惩罚，对懒惰、能力低的奖励，对于整个社会来说，这无疑是对社会进步和财富的扼杀，其结果，不仅仅是惩罚了富人和有创造能力的人，而且由于社会财富的减少，穷人就更无法从社会的进步中获得收益，而穷人由于其在市场上竞争能力较低，他们在经济衰退中遭受的损失比富人会更严重。
事例（虚拟）·酒吧传奇
有10个人每天到一间酒吧喝酒，他们的帐单一共是100元。他们决定依照他们付税的方式来分摊他们的帐单，所以：
前4个人（最没钱的）不用付钱；
第5个人付1元；
第6个人付3元；
第7个人付7元；
第8个人付12元；
第9个人付18元；
第10个人（最有钱的）付59元。
他们每天快乐地喝酒, 倒也相安无事, 直到有一天酒店老板说：“既然你们都是好顾客，我决定开始给你们20元的折扣。从今天开始，十人的酒钱只收80元！”
这些人还是决定按照付税的方式来付酒钱，所以前4个人还是免费喝酒。
那剩下6个要付钱的顾客呢? 他们怎么分配突然多出来的20元折扣呢? 如果平均分配，20除以6是3.33元。但是如果从每个人的帐单扣掉3.33元，第五跟第六个人不但不用付钱，还有钱进口袋。这想想不太通。于是酒店老板提议，根据每个人付钱的比例来减好了，于是他提出了以下的新帐单：
第5个人现在付1×0.8＝0.8（节省0.2元）；
第6个人现在付3 ×0.8＝2.4（节省0.6元）；
第7个人现在付7×0.8＝5.6（节省1.4元）；
第8个人现在付12×0.8＝9.6（节省2.4元）；
第9个人现在付18×0.8＝14.4（节省3.6元）；
第10个人现在付59×0.8＝47.2（节省11.8元）。
这6人每个人都赚到了，而前4个人还是一样有免费的啤酒喝。于是他们快乐地付了酒钱。但是一旦他们踏出酒吧大门，他们开始比较他们每个人省下的钱。
“在20元的折扣中, 我只省到6毛钱”，第6个人忿忿不平地说，并指向第10个人，“但他省下了11块8毛!”
“是啊是啊”，第5个人说：“我只省到2毛，第10个人省到的钱比我多50倍不止，真是不公平啊！”
“那是真的，” 第7个人也吆喝着，“为什么有人拿11块8毛，而我只拿1块4毛? 有钱人占尽所有便宜!!”
“什么？”，前4个人也嚷嚷起来了，“我们什么都没拿到! 这个制度剥削穷人!!”
于是9个人起来将第10个人毒打一顿。
隔天晚上，他们继续去酒吧。第10个人没有出现, 于是9个人也没等他就坐下来喝酒。当帐单来的时候, 才发现他们加起来连一半的酒钱都付不起!
可见，打击富人的结果是穷人受累。实行单一税率，废除累进税，对社会进步和繁荣来说至关重要。不过，在目前来说，减少累进税率的层级，大幅度降低最高税率和各级累进税率，则更加现实一些。
第二，税收主流应转向以个税为代表的直接税。
现在我国的税收是以流转税为主，即大多数的税收是在生产和流通环节来征收，而直接向个人征收的个人所得税只占7%的比例。而在美国和欧洲，个人所得税所占总税收的比例都超过50%，是税收的主体。这是宪政体制的必然结果。
个人所得税是直接税，它的特点是作为纳税人，很清楚自己交了多少钱。
在欧洲宪政制度确立过程的早期，拥有选举权的往往必须是交纳直接税的个人。例如法国大革命后的选举法即规定“每年缴纳直接税达三天工资以上者享有选举权”，称为“积极公民”，而达不到这个标准的称为“消极公民”，没有选举权。其理由是直接税纳税人对国家的贡献、监督都远远超过间接税纳税人，而后者则普遍因为搭便车的心理而更有可能接受非宪政的税收制度。直接税与间接税最大的不同是，人们必须从自己的财产中拿出一部分来交税。因此，在所有的税种中，只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”，最能增强其“纳税人意识”，纳税人对税率的提高都会极为敏感，对政府如何使用税收的问题也最为关切，因而也只有个人所得税为主的税制结构对于宪政民主的转型具有特殊的意义，有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。如今，西方发达国家普遍采用直接税制，其中又以个人所得税为主体税种，就是这个道理。
流转税是一种间接税，它的纳税人并不是税负人，随着商品的流转，流转税的大部分都会被转嫁给后续环节。如穆勒所说：“所谓间接税是这样一种税，虽然表面上是对某人征收这种税，实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿。”日本当代著名税法学家北野弘久也指出：在间接税制下，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”，他指出：“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态。”
让更多的人参与到纳税当中，有助于建立纳税人主权的意识，从而在根本上实现宪政转型。从减税的角度来看，更多的纳税人的压力，将使得加税的政策面临民众更大的反对而难以出台，使得减税的政策更能够获得更多人的支持而通过。
但必须强调，扩大个人所得税纳税人范围的同时一定要将流通领域的税收大幅度削减，真正将间接税为主的体制转变成为以直接的个人所得税为主的体制，而不是片面的增加个人所得税纳税人范围。
第三，个人所得税率应由各地自行确定。
由于个人享受的政府服务绝大多数来自于地方，按照谁受益谁买单的原则，个人所得税应当主要作为地方政府的支出。
由于每个地方的公共开支各不相同，当地选民对公共开支的项目偏好也各不相同，例如有的地方居民喜欢公园和绿地，有的地方的治安不好、需要加强警察力量，有的地方需要架桥，有的地方需要修码头，因此作为凑份子的个人所得税不可能也不应该全国统一税率。而且全国各地经济发展不太平衡，收入也不一样，譬如，如果北京、上海等发达城市执行2000元的个税起征点，可能就过低，而在西部云南、贵州等经济相对落后的地区，同样执行这个起征额可能就偏高。譬如北京执行5%的个税税率就能够覆盖公共开支，而在上海则需要10%的个税税率才能覆盖公共开支。所以各税税率不应该由中央统一制定。而应该由各地居民组成的代议制机构——人民代表大会或者议会来自行制定。
当前，谈到个税，都会提到两个问题：起征点和以家庭为单位纳税。但仅仅把目光放在个税起征点和以家庭为单位纳税上，却容易掩盖个税的存在的其他更为重要的问题。
中国的个人所得税的调节贫富功能大家都很看重，且不说个税不应该用来调节贫富，而应该回归其均摊公共开支的功能，就单说累进的个人税率是否能够达到调节贫富的功能就是一个问题。累进个税税率越高，高收入者逃税动机越强烈，而高收入者往往拥有很多合理避税的方式，导致的结果是，累进税率越高，高收入者越不纳个税，而使得工薪阶层成了事实上的纳税主体。与其提高起征点，还不如降低个税税率，比如将个税最低5％的税率调低至1％，最高税率也大幅调低，例如10%（当然这应该是由各地方人大来确定，而不是由中央来确定）。或者干脆不按照收入来交税，而是以支定收，每年由人大审议政府提出的预算之后按照居民人数均摊费用。
从长远看，有关个人所得税改革的方向有这样几个：第一，变流转税为主体为个人所得税为主体；第二，地方自行确定税率；第三，累进税向单一税率过渡；第四，以收定支，实现真正意义上的“人头税”。
附录
国外个税制度一览
英国：最早实行个人所得税
英国是世界上最早实行个人所得税的国家，1799年就开始征收。
英国居民的个人所得税，针对来源于国内外的一切所得征税；对非居民，仅就其来源于英国的所得征税。
英国个人所得税的计税依据是应税所得，是指所得税分类表规定的各种源泉所得，扣除必要费用后加以汇总，再统一扣除生计费用后的余额。而允许扣除的生计费用包括：基础扣除、抚养扣除、劳动所得扣除、老年人扣除、病残者扣除、寡妇(鳏夫)扣除和捐款扣除等。这些扣除项目的金额，按法律规定，每年随物价指数进行调整。
2007年3月，英国政府宣布，从2008年4月起，将个人所得税基本税率从22%减至20%，为75年来的最低点。
美国：国际公认的完善税制
美国于1861年首次成功地实行了个人所得税制度，是国际社会公认的比较完善的税制。
美国目前采用的个人所得税有灵活、及时、直接的特点。在美国，每个纳税人都有一个惟一的社会保险号码，纳税人的各项收入信息汇集在它下面。美国国内收入局在要求纳税人如实申报纳税的同时，建立了严密高效的信息稽核系统，有效地实现了对纳税人诚信纳税的监控。一旦发现问题，立即从计算机系统中调出来单独审核。对故意逃税的人将给予严厉处罚。由于个人所得账户能及时显示个人的收入流量，并按照收入状况实行累进税，所以高收入者多纳税，不确定的临时性收入也可及时征税。
目前，美国的最高税率是35%，约1/3的联邦个人所得税由年收入50万美元以上的人缴纳。另外，美国个人所得税有大量的不予征收的应税所得项目、所得扣除项目和税收抵免等优惠政策。
日本：减去生活必需费用后征税
日本《所得税法》规定，对于日本境内居住者而言，除固定的工资收入外，稿费、投资分红、受赠、继承、土地和房屋出租等，所有收入都必须纳税。日本政府还建立了一整套严格、完善的税赋征收、稽查制度，对偷税漏税者严惩不贷。
日本纳税者的个人所得税都是按照规定的税率，对减去家庭生活必需的最低费用后的所得纳税。也就是将纳税者本人生活所需的最低费用、抚养家属所需的最低费用以及社会保险费用等免征所得税。
许多日本人尽管年收入相同，但如果抚养子女、需赡养老人的数量不同，需交纳的所得税税款也大为不同。因此，日本的所得税问题十分复杂，很多人都需在税理师的指导下，在税务年度结束后向税务当局提出纳税申告，对纳税情况进行清算。
韩国：设“免征点”照顾弱势群体
为照顾低收入人群和弱势群体，韩国在征收个人所得税方面采取免征、低税率、所得扣除等措施。韩国个人所得税的“免征点”是年收入1500万韩元以下的家庭(以四口之家为标准)和年收入482万韩元以下的个体营业者。而所得扣除指的是给予一些费用优惠或免征所得税，其中包括一部分家庭生活费、医疗费、学费、保险费、特殊稿费等。一般的纳税标准为：年收入1000万韩元以下税率为8%，收入越高税率也越高，8000万韩元以上的税率为35%。这里包括带有财产税性质的综合房地产税以及继承税和赠与税等。
2003年韩国纳税者比例仅是全部劳动者的51%左右，明显影响了国家税收。为此，韩国政府发表了《2006年税制改革方案》。根据此方案，韩国纳税人享受的一些优惠将取消，个人所得税增幅达15%，远远超过韩国人每年工资增长率5%至6%的标准。
印度：抓“大”放“小”力求公平
印度的个税起征点是水涨船高、因势而变，征收对象是一个纳税年度内的所有收入，每年的变动幅度主要根据该纳税年度的中央政府财政预算调整。经济发展决定着财政预算，作为一个正在崛起的发展中国家，提高个税起征点不仅真实地反映了经济的发展变化，也使个人所得税调节贫富的功能更好地发挥出来，使社会成员的收入分配趋于公平合理。
在2005年纳税年度，个人所得税的起征点是10万卢比(约合人民币2万元)；而在上一纳税年度，个人所得税的起征点还是5万卢比。除此之外，起征点还因性别不同而不同，一般说的起征点，都是针对男性而言，对于女性，则又高出一些，如本纳税年度妇女的个税起征点是13.5万卢比。由于起征点规定得比较高，在印度这个10亿人口的大国只有3000万人具有纳税人的“资格”。为体现公平原则，印度个税还采用超额累进税率，分3个档次以10%-30%的比例累进纳税。
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