60年来上海发展战略的演进

■王志平
在上海近现代的崛起中，地理位置是基础，开放是前提，开埠通商是契机。进入1990年代，上海由改革开放的“后卫”，又变成了“前锋”，其外因在于中央的战略部署，其内因在于上海的自身努力。上海的“四个中心”和现代化国际大都市建设，固然需要“加快”，但更需要“扎实”。
鸦片战争之后，上海经历过“没有战略”的崛起。新中国建立后，上海的角色和作用发生了重大的变化。总体上看，上海发展战略经历了由“自在”到“自为”的过程，同时也完成了“上海的发展战略”到“中国的上海发展战略”的转变。
一、新中国成立前后上海角色的变化与发展
（一）旧中国“被迫开放”中上海“没有战略”的崛起
1、不合常规的崛起。1842年，《南京条约》掀开了近代中国被迫开放的序幕。此后，上海在5个通商口岸中异军突起。1843年上海人口仅20余万，但到1900年，上海人口规模达到100万，跃居全国大城市第一。到1919年，上海人口已有240万，几乎相当于第二名广州和第三名天津人口的总和。美国学者墨菲称上海的崛起是“一种不合常规的现象”。
2、全国贸易、金融、航运、工业和文化中心。上海租界的出现和发展，无疑是近代中国历史上充满无奈和屈辱之感的篇章。然而，外国殖民主义势力在中国“毕竟是充当了历史的不自觉的工具”。1852年，上海取代广州而成为中国最大的对外贸易口岸。19世纪后期，上海初步成为全国金融中心。20世纪30年代，上海工业占全国半壁江山，同时上海堪称中国文化中心。在上海近现代的崛起中，地理位置是基础，开放是前提，开埠通商是契机。
（二）新中国“被迫不开放”中上海角色的变化
1、政治环境变迁和城市角色变化。新中国诞生后，从城市战略定位看，上海由开放条件下的远东国际大都市，变成了纯粹的国内大都市；其角色由向全球开放的多功能经济中心城市，变为以国内联系为主的工业基地；由一个自在发展的主体，变为中央政府统筹考虑下、以服务全国为主要任务、接受指令的单体。
2、工业基地和财政支柱。1949年以后，上海这座因商而起的城市，逐步走向以工为主。在社会主义建设的框架和热潮中，上海工业得到空前的大发展。上海工业的大发展，不仅源源不断地向全国各地发送具有上海品质特色的丰富产品，同时，上海工业产品的销售，为国家提供了源源不断的资金支持。到1965年，上海的钢材、机床、棉纱产量各占全国的四分之一，缝纫机产量占三分之一，而手表产量居然占到十分之九。1951年，上海地方财政预算内收入上缴中央的比重不到9%。此后，上缴数量和比重逐步进入高位。1959-1978年，上海地方财政收入占全国的15.41%，最高年份达17.49%，而上海地方财政支出仅占全国的1.65%。
3、为什么上海的“角色”会转变。如果说中国与外部世界关系的变化决定了上海角色转变的必然性，则新中国的稳定和发展决定了上海角色转变的必要性。用历史的观点看，当时中央政府对上海的考虑和要求，无论在政治上还是在经济上，都是恰当的、而且是必须的。1949年新政权建立后，百废待兴。上海的经济基础最好，中央对上海在工业生产和财政上缴方面寄予厚望，是理所当然的。
二、改革开放以后上海新的发展战略初步形成
（一）1980年代：上海的“后卫”角色与经济“振兴”战略1、令人尴尬的经济滑坡与“后卫”角色。按GDP计算，1970-1979年上海的年均经济增幅为7.96%，期间全国的GDP年均增幅为7.44%，上海的增幅略高于全国的平均增幅；1980-1989年，上海的年均经济增幅为7.90%，全国的年均增幅则达到9.79%。1978年，上海的GDP在全国所占比重为7.53%，1991年，该比重下降为4.13%。期间，广东的GDP在全国的比重由5.13%上升为8.74%。工业企业经济效益的连年滑坡，是上海在1980年代经济变化的另一个显著特点。
2、经济“振兴”战略的提出。1978年上海市经委组织的“上海工业改造与振兴”的讨论，是上海经济发展战略研究的序幕。当时的调研结论是：上海工业设备陈旧、厂房简陋，“老牛已难以拉破车”。有学者建议：树立“技术救市”观念，要求中央增加上海工业投入，大规模进行技术改造。这是在我国经济体制逐步转轨、上海经济出现窘态情况下，上海对自身发展思路的重新思考和选择。1983年，上海市市长汪道涵在《政府工作报告》中，正式吹起了“加快老企业和老城市的改造”和“经济振兴”的号角。
1986年，党中央审查、国务院正式批复《上海市城市总体规划方案》。这个规划没有停留在城市布局、市政公用设施等一般意义的城市发展内容上，而是对上海的城市性质、规模和发展方向作了全面的确定。《规划方案》对“城市性质”的表述为：“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心。同时，将建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。”后来的“国际经济中心”、“国际贸易中心”的提法，发端于此。上海开始从战略上考虑城市经济功能的转变：产业结构向有利于发挥多功能作用的方向调整；工业结构由粗放型向集约型方向转变；城市经济由封闭型向内外辐射型转变。
（二）1990年代：从“开发浦东”到建立“国际经济中心城市”
1、浦东开发战略的由来。新中国成立以后，上海城市规划部门先后于1953年、1958年和1963年制作过上海城区越江向东扩展的蓝图。但实际上，上海解放后30多年时间里没有重大的东扩举措。1986年，国务院在批复《上海市城市总体规划方案》时强调：“当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区”，“使浦东成为现代化的新区”。1988年，时任上海市委书记的江泽民在“开发浦东新区国际研讨会”上，强调要把浦东建设成国际化、枢纽化、现代化的世界一流新市区。1990年4月，党中央、国务院正式作出开发开放浦东的重大决策。
浦东开发开放的实质性进展，是在1992年邓小平同志南方谈话发表以后开始的。当年2月，邓小平同志在上海对进一步开发开放浦东提出殷切希望。当年10月，中共“十四大”明确提出：“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”
2、“国际经济中心城市”战略目标的提出。20世纪90年代初，上海经济与城市重新定位的研究进入新的阶段。1993-1994年，时任上海市副市长徐匡迪领衔进行了《迈向21世纪的上海：1996～2010年上海经济社会发展战略》的大规模研究。研究提出的战略目标是：到2010年，基本建成国际经济、金融、贸易中心之一，浦东基本建成具有世界一流水平的外向型、多功能、现代化新区，上海崛起成为又一国际经济中心城市。
3、为什么上海又进入“前沿”。进入1990年代，上海由改革开放的“后卫”，又变成了“前锋”，其外因在于中央的战略部署，其内因在于上海的自身努力。中国要走出困境，两条途径是顺理成章的：首先，从国家内部寻求新的活力源；其次，争取更为良好的国际环境和响应，这就需要中国展现开放的形象，提供开放的平台。从一定意义上说，中国前10年的“改革开放”在“改革”上花了更多的工夫，“强计划”地区失去了某些活力，而“弱计划”地区能够表现得更加活跃。当“改革开放”进入到需要在“开放”上扩展时，恰恰由于“强计划”经济地区经济力量的比重的相对下降，使得中央在这块地区（上海是典型）进行拓展的风险有所下降。
三、上海面向未来发展的新思维与新实践
（一）从“四个中心”目标的确立到“四个率先”要求的提出
1、从“一个龙头、三个中心”到“四个中心”。1992年，中共“十四大”明确了上海“一个龙头、三个中心”的发展战略。1995年8月，上海市提出了在距离上海较近的浙江舟山海域洋山岛建设深水港区的战略构想。2001年5月，国务院原则同意《上海市城市总体规划（1999-2020）》。国务院批复指出：要把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。这个《规划》提出的城市发展目标是：2020年，把上海初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。
2、从“两个率先”到“四个率先”。2000年3月和2001年3月，江泽民同志两次在全国“两会”期间要求上海率先基本实现现代化。2004年7月，胡锦涛同志在上海视察时，希望上海人民继续努力，把上海建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市，率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化。2006年3月，胡锦涛同志在十届人大四次会议期间，要求上海“率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会”。如果说一开始，“四个中心”的提出更多是从提升以经济为核心的城市功能和城市竞争力考虑的，则科学发展观和“四个率先”要求的提出，意味着我们完成了从“目标”思维到“目的”思维的飞跃。“四个率先”的内涵中，的确包含着“手段”与“目的”的高度统一。
3、“上海的发展战略”与“中国的上海发展战略”。应当承认，1980年代乃至1990年代初，上海对自身发展战略较多是从上海一个城市的角度加以考虑的。此后，上海逐渐自觉地把“上海的发展”提升到“中国的上海发展”的高度予以谋划。
（三）上海迈向国际化大都市的新阶段
1、“两个中心”建设提出新要求。2009年春，上海迎来改革发展的新机遇——国务院常务会议于3月25日审议并原则通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》。《意见》清晰阐明了党中央、国务院对上海改革发展的新定位：上海要按照科学发展观的要求，立足国家战略，加快结构转型和发展方式转变，率先形成服务经济为主的产业经济。这将为上海加快实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市注入强大的推动力。
2、浦东新区“扩容”创造上海发展新空间。2009年5月初，国务院批复同意上海南汇并入浦东新区，新的浦东新区幅员扩大到原来的两倍多。这一重大决策的深远意义，显然不仅在于区界之扩。浦东的发展，从来不是浦东一个“区”的发展，浦东的发展必须直接服务于国际金融中心和国际航运中心的建设。如果说合并之前的浦东新区是上海城市发展的一个重要增长点，则新的浦东新区应当成为上海城市发展的重要的增长区域。
四、进一步的思考
（一）上海发展战略的目标与推进
1、我们要搞多少“中心”。一度，上海有官员和学者在“四个中心”的旁边，又增加了国际信息中心、国际创意中心、国际文化中心、国际管理控制中心、国际观光中心、国际会展中心、国际科研中心、国际医疗中心、国际教育中心、国际人才中心等一系列新的“中心”目标。这显然更多反映的是焦虑，而非科学的态度。
2、上海未来发展需要“加快”、更需要“扎实”。未来上海的发展，应当是城市发展规律这只“看不见的手”与我们的主观意志这只“看得见的手”交融互动的结果。上海需要在某种躁动中冷静下来，重新审视，上海——中国的上海到底处于什么发展阶段。从一定意义上说，中国离美国有多远，决定了上海离纽约有多远。上海的“四个中心”和现代化国际大都市建设，固然需要“加快”，但更需要“扎实”；积极的推进是需要的，耐心的等待也是必要的。
（二）“四个中心”的层次和形成规律
1、“四个中心”的层次。国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心这三个“中心”与国际经济中心这个“中心”不是同一层面的“中心”。因此，可以考虑单独使用“国际经济中心”的提法，其内涵和特点由“三个中心”来说明。
2、新时代“中心”的形成规律和特点。纽约和伦敦作为典型的国际大都市，都形成于一个世纪以前，在交通、资讯网络如此发达的21世纪，新的国际大都市的形成是否还会沿用纽约和伦敦的老路？不思考这样的问题，有可能让上海的发展战略步入歧途，因为别人成功的正路有可能是后人成功的弯路。
（作者为上海市委党校经济学教研部主任、教授）
文汇报2009年6月1日