第一财经 允许地方发债能否根除房地产痼疾？

地方政府发债的限制有望得到解禁。《第一财经日报》9月13日刊发了《金人庆称中央政府正考虑授权地方政府发行债券》。财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织（APEC）财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。
长期以来，“上有政策，下有对策。”在本轮房地产调控的过程中，地方政府的“诸侯经济”一直是困扰中国经济全局的一个顽疾。中国房地产目前最大的问题是没有建立为购房者服务的市场，而房地产大多是为地方政府服务，每年地方财政的三到四成收入是来自房地产。
如果地方发债成为现实，那么地方政府过度依赖房地产，靠土地出让金来解决发展需求的痼疾能否得到根除？
发行的可行性
在过去的五六年中，中国一直没有为地方政府融资需求开门，对关于地方发债也一直没有形成统一的思路和成熟的体系。
“在美国，许多州政府就是靠地方政府发债起了关键作用。这是解决房地产根本症结的良方，如果不走这条路，地方的融资需求问题将无法得到根除，地方政府发展积极性在哪呢？”摩根士丹利董事总经理谢国忠此前曾这样对笔者表示。
事实上，中国地方政府也曾进行过发行地方政府债券的尝试。上个世纪80年代末至90年代初，有不少地方政府为了筹集修建道路、桥梁的巨大建设资金，都曾发行过地方政府债券。有的地方政府债券甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者直接充当了部分工资。
但是，1993年颁布的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。就是说目前我国是不允许地方政府发行地方政府债券的。现在，时隔《预算法》颁布实施已近13年，中国的社会与经济得到了很大的发展，各方面的情况也都有了很大变化。
谢国忠认为，无论是个人投资者，还是机构投资者，对于地方债券，都应该有着巨大的投资需求和承受能力；从发行技术而言，我们有多年发行国债、企业债、金融债的经验，有日趋成熟的投资银行（证券公司），完全有能力保证地方债券的顺利发行。
居民高储蓄率为地方政府债券的发行提供了经济条件。随着经济持续高速增长，居民收入有了很大提高，社会闲散资金增多。央行公布数据显示，截至2005年12月末,我国城乡居民储蓄存款突破14万亿元，达到141050.99亿元。
“再从物价水平来看，发行地方政府债券的最佳时机已经来临，由于物价水平持续走低，发行地方政府债券的筹资成本已大为下降，甚至可以低于银行利率。加上免征个人所得税，地方政府债券的吸引力会越来越大。”谢国忠说。
发行的必要性
眼下，地方政府财政预算外收入一般是由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分组成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下，土地出让收入则变得越来越重要，甚至发展到举足轻重的地位。
上个世纪80年代末期，中央规定在批准农用地转用、征用时，对县市政府征收土地有偿使用费，由中央和省财政按三七分成，专项用于土地整理。
事实上，由于无法核实土地开发的成本，很多地方与中央“打太极”，隐瞒、截留土地出让收入，中央很难提取到30%。后来这一比例一度降到5%，到最后干脆5%也取消，土地出让金全部划归地方政府，地方政府的土地收益越来越多，遂有“第二财政”之称。
分析人士指出，正是从花钱和短期利益出发，地方政府乐此不疲。现在，有不少地方政府的土地出让金收入已经占预算外收入的60%以上。这也是为什么许多地方政府都在打土地的主意，并变出花样抬高地价的主要原因。
“应该扩展地方政府的融资渠道，现在地方政府是不能赤字的，如果允许地方政府发债来为项目融资，这样他对房地产的依赖性就比较低了。而因为发债要还，所以地方政府在做项目时，就要考虑收益，而不会乱投资了。”