行政公文发文机关标识、发文字号及标题的常见问题探讨[原创][达州凤凰山下论坛]

 
行政公文发文机关标识、发文字号及标题的常见问题与对策
钟  钦
（达州职业技术学院 四川达州 635000）
内容摘要：行政公文是具有法定效力和规范体式的文书，但在实际运用中，许多行政公文在发文机关标识、发文字号和标题上存在许多错误。本文通过大量的实例，从“发文字号”与“公文编号”、多用虚字、乱设虚号、错用括号、文种格式错误、标题啰嗦、滥用标点符号、语句不合语法规范等方面对此进行了深入的探讨。
关键词：行政公文规范；发文字号错误；文种格式错误；转发性通知标题
 
行政公文是随文字的出现和行政管理的需要而产生并发展起来的。中国最早没有“行政公文”的名称，统称“公文”。“盖文章，经国之大业，不朽之盛事。”
曹丕《典论·论文》里所说的“文章”，是指当时流行的奏、议、书、论、铭、诔、诗、赋这“四科八体”。他又云：“盖奏议宜雅，书论宜理，铭诔尚实，诗赋欲丽。”将公文奏、议列居“文章”首位，可见，“经国之大业，不朽之盛事”的“文章”首先指的就是公文，而且认为应以符合规范的的“雅”为宜。曹丕对公文功能的认识极其深刻。刘勰在《文心雕龙•章表》中道：“章表奏议，经国之枢机”。明确具体地直接指明章、表、奏、议等公文是治理国家的纽带与关键，一语道破公文作为治理国家、管理社会的文字类型工具的性能与作用的本质。
当今世界，一切社会活动无不跟公文相联，无不在某种公文规定的轨道上运行。一旦公文统统失效或废止，全社会无疑陷入混乱状态而走向崩溃。
行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。这一概念包含以下几层意思：一是除党和军队系统的公文外，所有行政机关在行政管理过程中形成和使用的处理公务的文书。标准的行政公文，是国务院于2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》规定的13种公文，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。二是行政公文离不开“行政管理过程”，离开行政管理过程这种“公务活动”就不存在行政公文了。三是行政公文是“依法行政”的重要工具和依据凭证，有法规依据作用的“法定效力”。四是行政公文的内在结构和外在形式都有特定的“规范体式”。五是行政公文是进行上下左右的联系和沟通，处理公务活动的文字材料。
因此，行政公文的写作除了符合国家的法律、法规及其他有关规定，坚持实事求是、严肃认真、主旨突出鲜明等原则外，还要遵循行政公文的行文规则，遵循行政公文情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词、数字规范，标点正确，篇幅力求简短的要求，在行政公文语言上遵循精简性、实用性、确指性、陈述性、规范性、得体性的特点，而更重要的一点是必须注重行政公文体式的规范性。
《国家行政机关公文处理办法·第三章·公文格式》中明确规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”撰制行政公文，要严格遵循这一规定，以确保行政公文的统一性与科学性，和精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
然而，行政公文的实际撰制中却存在着诸多问题。先看两个病例：
 
病例一：
××市广播电视大学
×市电大学发（2001）008号
___________________________________________________________
关于认真贯彻执行省电大《关于“经济应用文写作”完成作文练习的通知》的通知
 
病例二：
×教纪［2003］8号
________________________________________________________
××市教育纪律检查工作委员会关于转发《××市纪委、监察委〈关于转发〈中共中央纪委、监察部关于转发〈北京市纪委、监察局〈关于严明纪律确保非典型肺炎防治工作顺利进行的紧急通知〉的通知〉的通知》的通知
 
由上面两个病例，可以看出常见的行政公文在发文机关标识、发文字号和标题方面存在的主要问题有：
第一、公文眉首方面：主要是发文机关标识不规范，发文字号混乱。
第二、公文主体方面：主要是公文标题冗长、混乱、残缺不全，在标题中随意加标点符号等。
 
一、发文机关标识、发文字号上最容易出现的问题
 
发文机关标识是由发文机关全称或规范化简称后面加“文件”组成；发文机关全称应以批准该机关成立的文件核定的名称为准。规范化简称应由该机关的上级机关规定。有一些特定的公文在发文机关名称后面不加“文件”二字，如国务院就有“国务院任免通知”红头形式，《国家行政机关公文格式》给这类“红头”留了余地，未规定一律要加“文件”二字，但只限于特定的公文。一般来说，行政机关的重要公文特别是上报的公文均应加“文件”二字。病例一是个转发通知，不属于特定公文，显然不可只标识发文机关全称或规范化简称，应写为“××市广播电视大学文件”。
发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“〔 〕”括入；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。
尽管《国家行政机关公文处理办法》、《国家行政机关公文格式》就“发文字号”的用法、格式、标准，都作出了明确的规定，但是，“发文字号”在实际应用中，仍然存在不规范的问题，如病例一“×市电大学发（2001）008号”和病例二“沪教纪［2003］8号”。发文字号上常见的问题有以下几个方面。
（一）“发文字号”与“公文编号”相混。这一问题多出现在教课书中，如某师范大学出版社出版的《公文写作教程》把“公文编号”解释为“一般包括机关代字、年度、顺序号”，把“公文编号”混同于“发文字号”。
“公文编号”与“发文字号”是两个不同的概念。“公文编号”也叫文件编号，《国家行政机关公文格式》（GB/T9704-1999）阐述很明确：“公文份数序号（公文编号）是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号”。而“发文字号”是“由发文机关代字、年份和序号组成”。并不是所有的公文都需要编制份数序号，《办法》规定带有密级的公文要编制份数序号。如果发文机关认为有必要，也可对不带密级的公文编制份数序号，如国务院文件都编有份数序号。编份数序号的目的是准确掌握公文的印制份数和分发范围和对象。当文件需要收回保管或销毁的时候，就可以对照份数序号掌握其是否有遗漏或丢失。发文机关根据份数序号可以掌握每一份公文的去向。因此，发文机关在发文和收文机关在收文时，都要登记份数序号。《国家行政机关公文格式》规定编制份数序号用阿拉伯数码，对编几位未作规定。一般来说，应根据公文的份数来决定编几位，但至少应不少于两位，即“1”编为“01”，如果单编“l”，会使人不知其意，以为是误印上去的。对份数序号，有的是用印号机手工在成文上加盖，有的印刷设备带有印号功能，可以与成文同时印刷，对此本标准不作统一规定，公文印发机夫可自行掌握。
“公文编号”与“发文字号”还有两大区别：其一、写法上的区别。“公文编号”的写法过去是“No.000××”，现为“000××”，位置标于文件左上角。而“发文字号”的写法是：“国发〔1991〕2号”即国务院1991年发的第2号文件。其二、标注位置的区别。“公文编号（公文份数序号）用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行〔所谓版心：即公文印刷用纸除去天头（上白边）、订口（左白边）、右白边、下白边，余下的可排印文字的部分〕。而“发文字号”，在发文机关标识下空2行，距红色反线4mm处；大文头（有发文机关名称加“文件”二字组成发文机关标识的文头）的下行文，居中排列；小文头（仅以发文机关名称作发文机关标识的文头）的下行文或平行文，移至红色反线下靠右摆放；上行文，需标识签发人姓名时，发文字号移至左边，左空1字（红色反线上方4mm处）。
机关代字一般由两个层次组成。第一个层次是发文机关代字，第二个层次是发文机关主办文件的部门的代字。如铁道部文件的机关代字有“铁办”、“铁财”等，“铁”代铁道部，“办”、“财”代主办这份铁道部文件的铁道部的办公部门、财务部门。读懂机关代字很重要，特别是知道了文件的主办部门是谁，可以比较准确地对文件进行分办、查询和保存归档。有的机关代字还包合其他的层次，如国务院发文的机关代字有“国发”、
“国函”，“国”代国务院，而“发”和“函”则代“国务院文件”和“国务院函”这两种发文形式。
（二）虚字多余。如：“×政字〔2004〕第5号”、“×发字〔2004〕第28号”。对于篇幅要力求简短、语言要遵循精简性、实用性、确指性、规范性的行政公文来说，这里的“字”“第”均是没有什么实际意义的多余字，应该删去。规范化的用法是：“×政〔2004〕5号”、“×发〔2004〕28号”。
（三）要素混乱。《国家行政机关公文处理办法》第三章第十条第四款规定：“发文字号应当包括机关代字、年份、序号”，实质上明确指定了“机关代字”、“年份”、“序号”三要素排列顺序。但个别地方和单位在使用“发文字号”时，并没有按以上指定顺序排列，三要素位置颠倒。如“〔2002〕×农字第63号”。这一发文字号，不仅年份前移，而且“字”、“第”多余。规范的写法是：“×农〔2002〕63号”。
（四）年号不全。如“×政〔04〕15号”、“×政秘〔01〕3号”，这里的“〔04〕”“〔01〕”是指2004年度、2001年度。如若事过几个世纪或时间更长一些，为什么不可能把“〔04〕”理解为公元 2104年、2204年呢？年号不全无疑会给将来查找利用文件档案带来很大麻烦。所以，年份号应该标写全称〔2004〕〔2001〕《国家行政机关公文格式》明确：“年份应标全称”。
（五）错用括号。如“×政（2004）6号”、“×政［2004］12号”，这里的年份所用的括号“（）”、“［ ］”均是错误的。规范的用法应是六角括号“〔 〕”，如“×政办〔2002〕8号”。
六角括号不是数学公式的中括号，因为当引用公文时，标题后面的发文字号要用圆括号“(  )”括起，如果年份用中括号括起，就违反了低级符号中不得包合高级符号的原则。  因此称之为“六角括号”是基于与数学的中括号相区别。
（六）乱设虚位。发文字号中的“发文序号”常常出现虚位，如“×政办〔2002〕002号”。《国家行政机关公文格式》(GB/T9704— 1999)已明确规定：“序号不编虚位（即1不编为001）”。这里的“002号”应改为“ 2号”。
 
二、行政公文标题的常见错误
 
行政公文标题是行政公文的重要组成部分，是公文内容的摄要，在发挥公文效能上起着画龙点睛举足轻重的作用。它要求主旨鲜明、重点突出、文字简洁、格式规范。但受诸多因素的影响，公文标题时常出现以下一些毛病。
（一）标题要素不齐全。
完整的、规范的公文标题，一般应具备“三要素”，即发文机关名称、事由、文种，以标明由谁发文、为何发文和用何文种发文。2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》作出明确规定：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容（事由）并标明公文种类（文种），一般应当标明发文机关。”当然，特殊情况下，可用“省略式”标题。省略的原则是：使用规范版式并且该公文是非重要公文，这时可省略发文机关名称，命令、公告、通告、通知等公布性文种一般可省略事由；内容简短的公告、通告、通知等可根据情况只以文种为题，但要慎用。
标题中的要素不可随意省略，要相对规范，否则，将毛病百出。常见的错误有三种：一是随意省略事由。如《××市人民政府办公室通报》，由于省略了事由，无法看出标题所反映的主要内容、事项和基本观点，有碍于文件精神的学习贯彻和领会落实。除一些非重要的、极其简短的通知、通告和特殊机关发出的特定公文外（如中华人民共和国国务院发出的国务院“公告”、“主席令”等），一般情况下不得省略事由。二是随意省略发文机关。如：一份缺发文机关标识的文件标题《关于加强农民工党支部建设的报告》，只有看完文件后，才能从落款处知道文件是谁发出的，既不庄重，也不严肃，更不利于公文运转和办理。具有重大决策和事项的下行文不得省略发文机关；没有发文机关标识的下行文、上行文均不得省略发文机关。不过有发文机关标识的，也可不标明发文机关。三是随意省略文种。使受文者不得要领，失去公文的严肃性。如《××县人民政府关于召开调整产业结构会议的有关事宜》。
（二）文种格式规范错误。
有些行政公文作者对国务院于2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》确定的文种，不能正确运用。主要表现在：其一是只知道使用通知、请示等几个文种，其余一概不用，在本该使用命令（令）、批复、会议纪要等公文时，则都用通知等公文去代替。其二是公告、通告、通报分不清，望文生义去应用，将向国内外宣布重要事项或者法定事项的公告用于迁址、改制、招生招聘等事宜。其三是经常混淆报告和请示，甚至干脆写成“请示报告”。
其四是在向同级机关和不相隶属机关行文，不是使用函，而是使用请示、报告。比如向同级或不相隶属的人事、财政行文时，认为这些机关权力大，你要求他，不用请示、报告，就不恭敬，就办不成事。如《××关于申请解决助学货款的报告》，这里的标题内容十分明确，就是要求解决问题，关键词是“请示”，“请示”的标题可直接准确概括出“请示”的内容，使人一目了然，应将“报告”两字改为“请示”。又如《××高校关于2002年职称评聘问题的请示》，内容是某高校要求某市人事局批准“职称评聘问题”，某高校和某市人事局二者之间不属于隶属关系。《国家行政机关公文处理办法》中明确指出“相互商洽工作”、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等应用“函”。
有的文稿甚至还自撰文种，如《××工作规划》、《××办法》、《××规章制度》、《××工作要点》、《关于机构改革中有关问题的几点补充说明》等等。用“意见”、“安排”、“规划”、“方略”、“情况”、“汇报”、“办法”、“工作要点”、“补充说明”等非规范性文件文种直接作为法定规范性文件的文种。
在文种上最容易混淆的是“报告”与“请示”。原因既有主观方面的，也有客观方面的。从客观上看，一是“请示”脱胎于“报告”，二者确有相似之处。二是对请示中的请求事项和报告中的提出建议没有很好的区分。三是受传统请示报告写法的影响以及理论误导。1981年国务院办公厅颁布的《公文处理暂行办法》和1987年的《公文处理办法》，才正式把“报告”和“请示”作为两个文种规定下来。一般来讲，“报告”与“请示”这两种规范性公文文种有两个共同点、四个不同点。共同点是：1.两者都是上行公文，即由下级向上级行文。2.两者都是用于反映情况。其不同点是1.“报告”送达上级后，上级可以批转和转发，可给予批复，也可以不批复。但“请示”必须给予批复或答复。谁请求就批复给谁，不宜用批转或转发。2.“报告”的发送时间可以在事情办理或发生之前，也可以在办理之后。但“请示”必须在事情办理之前。3.“报告”可以同时报告若干情况或事。但“请示”必须一事一文，否则由于上级分管的部门不同，一文多事无法办理或答复（用于口头汇报用的汇报稿例外，但事后必须正式行文）。4.“报告”可以向上级主管部门行文，也可向上级领导人或非主管部门报告，但“请示”必须向上级直接主管部门行文。向上级机关“汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”以及“提出意见和建议”，应用报告。但许多机关、单位向上级机关提出意见，建议“批转各地、各部门执行”，而在标题中写的却是“请示”，显然用错了文种。
国家行政机关规范性公文应用中，还存在“决议”与“决定”、“通告”与“公告”、“函”与非规范公文“便函”等概念不清，使用混淆的问题。
（三）标题意义含糊。
标题意义含混一般有如下几点：一是文不对题。如《××乡关于灭蝗工作的请示》，从题意上看，是请示开展灭蝗工作，而此文实际上是请求上级给予解决“灭蝗经费”的请示。应改写为《××乡关于要求解决灭蝗经费的请示》。二是题大文小。如《××市关于事业单位职工内退的若干决定》，而文件内容中只讲了职工内退的意义，就如何进行职工内退，却根本未作具体决定，标题“帽子”太大，使题文不完全相符。三是题小文大。如《关于做好争创社会满意学校活动筹备工作的通知》，标题的事由主旨是“筹备”二字，而正文中不仅详细介绍了“争创活动”的意义、内容、方法，还谈到了组织领导、活动步骤、管理制度等，显然，标题意义过小难于表达和带动正文，此标题可改写为《××关于开展争创社会满意学校活动的通知》。四是题义不清。如《××市人民政府关于苎麻问题的通知》，其中就缺少“种植”、“价格”、“收购”等词语来限制中心词“问题”，造成事由过于笼统，不能准确反映表达公文的主要内容。
（四）语句不合语法规范。
例1：××部在治理整顿中深化企业改革的通知。介词“关于”应用未用。以标题中两个机关联合发文，其办文意图应是面向全国各单位的，但也可理解为只是面向本系统，易产生歧义，其原因是在发文机关与事由之间缺少了介词“关于”，应加上，即：××部关于在治理整顿中深化企业改革的通知。
例2：××大学关于进一步引进科研人才有关政策的试行办法。动宾搭配不当。此标题中心词为“试行办法”，其限定部分为“关于”引导的介词词组，“进一步引进科研人才有关政策”，“引进”的宾语应是“人才”而不能是“有关政策”，“有关政策”紧接宾语之后，则需要另有一个动词与之搭配，因为“政策”只能是贯彻执行，而不能是“试行”，“试行”的只能是“办法”而不能是“政策”。应改为：××大校关于进一步引进科研人才的试行办法。
例3：××省教育厅关于加快和深化职业技术学院教育体制改革若干问题的试行意见。此标题有多项错误：1.动宾搭配不当，标题限定部分“加快和发展”的宾语应是“职业技术学院教育体制改革”而不能是“若干问题”。“若干问题”需另外用一个动词与之搭配，2.在没有适配动词与之搭配的情况下，“若干问题”被迫充当限定部分的中心词，而“若干问题”不能限定“试行意见”；3.“意见”本属于导向性和参考性文书，不具强制性，在“意见”之前再加上“试行”实属多余。改为：××省教育厅关于加快和深化职业技术学院教育体制改革的意见。
又如病例一，关于认真贯彻执行省电大《关于“经济应用文写作”完成作文练习的通知》的通知。这是一个转发通知，“认真贯彻执行”应改为“转发”，第一个“关于”多余，应当去掉，而省电大原文件标题《关于经济应用文写作完成作文练习的通知》，词序混乱，不符合语法，不是“经济应用文完成作文练习”，而应当是“完成经济应用文作文练习”。
（五）隶属关系不清。
不该用“批转”的，用了“批转”；该用“批转”的却用了“印发”、“转发”，分不清三者之间的隶属关系和词性。如《××县人民政府转发县乡镇企业局关于加速发展乡镇企业的报告的通知》，这里的“转发”使用不当，也不应该使用“印发”或“转发”，而应用“批转”。因为“批转”具有“批准转发”之意，是上级对下级报告的认同并转发下去贯彻落实的。下级对上级机关的文件和上级领导同志的讲话、批示等不可使用“批转”，否则将混淆了上下级的隶属关系。
（六）标题太长，用词重叠。
例：××关于落实下岗职工再就业，进行合理安排，确保社会稳定的通知。可修改拟为《××关于妥善安排下岗职工再就业的通知》或《××关于妥善安排下岗职工再就业有关问题的通知》。
转发性通知的标题，往往用词重叠，标题过长过繁，介词“关于”，动词“转发”；，文种“通知”反复在一个标题内出现，令人不知所云。如：××市纪律检查委员会关于转发省纪委《关于转发中央纪委〈关于纪检监察机关加强对没收追缴违纪违法款物管理的通知〉的通知》的通知，又如病例一和病例二。这种层层转发的通知标题，重重叠叠，是形式主义，文牍主义病症并发的典型表现，一定要注意克服，要尽量把标题写得简明些。可以采取三种办法解决：一是省略法。当批转、转发、印发（颁发）原文标题中已有“关于”一词时，新拟标题可省略介词“关于”和文种“通知”，而在标题中直接概括文件的基本观点，如《转发中央纪委关于纪检监察机关加强对没收追缴违纪违法款物管理文件的通知》。当原文标题中没有“关于”一词时，新拟标题新拟部分中再加介词“关于”。但在“关于”    和文种的省略时，要注意两点：第一，当新拟标题的新拟部分无介词“关于”    时，标题新拟部分不可带有文种。如《转发教育厅关于调整撤并部门所属学校管理体制的两个补充规定的通知》，最后“的通知”三字应删去。因为这种标题，属动宾结构式标题，“转发”    为动词，以原文标题为宾语而组成。如再加上文种，不仅不合语法，且易造成不必要的混乱（即：不知批转或转发的是    “规定”还是“通知”了）。第二，当新拟标题中新拟部门有介词“关于”时，文种不可省略，如《××关于颁发××学院职称评聘暂行办法的通知》。这类标题属介词结构式标题，不可拟成《××关于颁发××学院职称评聘暂行办法》。
二是替代法。当采用省略法也无法避免“转发”、“关于”、“通知”的重复出现时，即可用发文字号作为新拟标题的事由，以替代原文标题。如《××关于贯彻落实国发〔1994〕26号文件精神的通知》，倘若不如此替代，新拟制的标题就会变成：《××关于贯彻落实国务院关于确保完成消费税、增值税增收任务的紧急通知的通知》，又是一个标题中出现两个“关于”和两个“的通知”。采用替代法时，在标题中最好标明事由主旨，让人一目了然。如《××关于贯彻执行国发〔1994〕26号文件确保完成消费税、增值税增收任务的紧急通知》（×发〔1994〕28号），这样的标题就很好，即避免了重复出现“关于”和“的通知。问题，又标明了事由主旨。
三是直转法。当某一重大问题，中央发了文件，省上转发，市上转发，县上还要转发时，标题就更难拟制。采用省略法、替代法均不合适，这时可采用直接转发最上一级文件的办法。如国务院就粮食收购工作发了通知，某省政府转发后，某市政府转发，某县政府又需转发，这时就可采用直接转发国务院通知的办法，将标题拟成《转发国务院关于粮食收购工作的通知》。如若上级在转发它的上级文件时，均结合实际提出了具体落实意见，则可将上级的转发意见连同最上一级文件作为“附件”附在正文之后，主题词之前；当上级转发最上一级文件时，没有提出具体意见，则不必将中间级转发文件附上，在导语中可说明，也可不提及。
（七）滥用标点符号。《国家行政机关公文处理办法》第三章公文格式第十条第六款中明确规定“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”。但在行政公文的实际撰制中，却往往乱用标点符号，尤其是书名号。“××县人民政府办公室关于印发《××同志在××会议上讲话》的通知”、“转发《××省公安厅关于实施社区警务战略意见》的通知”，以上两例中的“《》”符号都不应该使用，应改为：“××县人民政府办公室关于印发××同志在××会议上讲话的通知”、“转发××省公安厅关于实施社区警务战略意见的通知”。
综上所述，病例一的正确写法应为：
 
××市广播电视大学文件
×市电大学〔2001〕8号
________________________________________________________
 
转发省电大关于完成经济应用文写作作文练习的通知
 
 
病例二的正确写法应为：
 
 
 
 
 
 
 
 
 
×教纪〔2003〕8号
____________________________________________________
 
 
 
 
 
 
 
 
××市教育纪律检查工作委员会转发北京市纪委、监察局
关于严明纪律确保非典型肺炎防治工作顺利进行的紧急通知