论中美行政权力监督的异同 ——美MPA作业(转载)

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作者:imblackjack 提交日期:2008-11-9 23:21:00 访问:352 回复:1
开篇
中国和美国都是当今世界重要国家。美国建国二百多年以来,从偏居北美东海岸的十三个州的联邦发展成为一个横跨北美大陆的强国,必然有其ZZ制度的优越性,这值得我们中国研究学习。中国是文明古国,五千年来历史上的其他古国文明逐步消失,但古老的中国仍然屹立于东方,其中也必然有其深刻的历史和哲学内涵。我们比较一下两国近两百年的发展历史,我们会发现伴随美国的迅速崛起,几乎就是古老中国走向衰退的周期。但我们将焦距再拉近到近三十年的时间,我们又看到世界所独有的中国特殊zz体制对经济发展的促进作用,因此我们也有必要去探索一下,中国z治制度能产生的巨大力量。
作者:imblackjack 回复日期:2008-11-9 23:21:00
中美两国的行政权力控制的差异
1、 中国实行的是一党专制制度;美国实行的两党轮换执政。
根据《中华人民共和国宪法》,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。 ”。指明了中共是中国唯一执政制,因此中共的政党机关同属国家机关范围。中国最有特色的是,中国共产党作为执政党在公共决策中的作用。由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位,使得中国政治权力的源泉实际上是中共,中共处于国家权力体系的最高层次,掌握最高领导权、决策权。中国共产党的各级党委是公共政策决策的核心,因此中共的党内监督控制也属于行政权力的控制范围。《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定:党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。
另外,中国的其他八个民主党派作为参政党,而不是在野党,不仅直接参与国家政策的讨论与决定,而且经常大量地进行调查研究,提出政策建议,进行政策监督和评价,充分发挥参政议政的功能。
我们无法从美国宪法中读到关于政党的规定,但事实上实行的是两党制度。长期以来,美国的民主党与共和党不但轮流入主白宫,而且还控制着各地的州政府和国会,其他所谓“第三党”和一些其他“小党,都不能成为同两大政党分庭抗礼的全国性政治力量。但不论是民主党还是共和党,都有组织较为松散,凝聚力较弱,纪律较为松懈的特点。在美国政党不是国家机关。
2、美国实行的是联邦制度,中国实行的是中央集权。
“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法指明在中国推行的中央集权制度(centralization).
中国目前的政权是世界上少数几个权力非常集中的政权之一,而中央政府则在其中居于绝对的主导地位。中国是一个单一制国家,就统治制度内部来说,一切政治权力的源头都是中央政府。从立法权上看,地方人大的有限立法权来自全国人大的让渡。从行政权上看,地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,按照中央的意愿,进行上下之间权力的分配,中央政府可以收回授予的权力而不一定受到宪法的束缚。;从司法权上看,地方各级法院都是国家设在地方的法院,代表国家执行司法权。中央和地方维系着多种权力分工关系,包括在政治、行政、经济的和法律等等领导,但最主要的是中央对地方官员的任命制度,也就是中国共产党的干部管理制度。中共中央通过对地方党委和中央纪委领导,控制地方和基层纪委在对各级地方官员的行政权力监督。目前,中共中央加大了对地方纪委系统的垂直领导力度。这样,纪检系统逐渐形成派驻机构统一管理制、巡视制和中央提名地方纪委书记制三位一体的监督模式。
美国实行的是联邦制。美国的州不是由联邦政府创设的,不是由联邦设置的的行政区划,而是联邦的“成员”或者“组成单位”。 联邦“就是由全国政府和五十个州政府构成的国家实体”,州不能被看成地方政府,只有州以下的行政单位才被称为地方和地方政府。州是很独立的,有自己的法律,自己的军队,自己的警察,就相当是一个国家。美国联邦法律在经过宪法授权的领域要高于各州所制订的不同的法律,但是联邦政府的权力只能在宪法规定的范围之内行使;所有未授予联邦政府的权力由州政府和人民自行保留。
3、美国的“分权制衡”和中国的“议行合一”
中国和美国一样,都有行政、立法和司法系统作为构成国家机器的基本元素。但对权力执行的理解不同,造成了中美两国在具体的运用中有很大的区别。
美国宪法的理念追求受西方学者洛克、孟德斯鸠等分权学说的影响,采用权力分权制衡的原则和相应的制度,它包括纵向分权和横向分权。纵向分权即联邦政府与各州之间的权力划分(division of powers),这就是联邦制。其特点在于:既不是像邦联时期那样邦联由各盟国授予权力,邦联必须征得各盟国的同意才能采取行动;也不是像单一制国家那样由中央政府设立地方政府再将权力授予后者,并且随时可以收回权力;而是由宪法划分权力,即联邦和州的权力皆由宪法赋予。横向分权是关于联邦政府的权力分立(separation of powers),美国宪法将联邦立法权由国会掌握,行政权归于总统,司法权属于联邦最高法院。三权之间相互独立,相互平行,但在行使权力时又相互依赖,相互重叠.美国“三权分立”的权力结构是以牺牲政府的办事效率来平衡利益集团的要求。
美国政府的行政权,从横向权能上,可以划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权。行政部门掌握的就是行政决策权,也就是制定和出台政策的权力。美国还设有将近60个的独立政府机构和公司。这些独立的政府机构和公司是行政管理机构,主要行使行政执行权,即办理行政事务,它们不隶属于行政部门。作为美国大部制的行政部门,没有行政执行权,也不对行政管理机构进行监管。那些独立的政府机构和公司受总统和法院监督。同样的,政府行政部门自身也要受到总统和国会的监督,并向他们负责。因而,美国的行政部门被戏称是“一仆二主” 的机构。
中国宪法的理念受马列主义有关学说的影响,采用“议行合一”的原则,目标是实现人民民主,最大限度地保证广大人民的利益。中国的“议行合一”权力结构在保证最广大人民利益的前提下,同时促进了政府行政职能的提高。中国政治权力结构中存在双轨制:中共的一元化领导的权力运行轨道和人民代表大会制的权利运行轨道。中国政府体制内实际的权力体系的结构是:在党的最高领导下,行政机关遵从党的意志去管理人民群众;立法机关遵从党的意志,联系人民群众,制定法律和监督政府;司法机关遵从党的意志,一方面监督人民,另一方面监督政府。宪政结构:中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会,而执行机构则是各级人民政府。
中国的行政部门是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。
两种行政权力控制的效果的优缺点
回眸中国三十年的发展历程,很容易了解中国的行政控制力模式给中国带来诸多好处。从大的方面讲,首先,他保证在中共控制下的领土里实现统一的多民族国家,并创造了一个相对稳定的社会,为社会的高速发展提供了良好的大环境。第二,一个权力相对集中的中共政权,实现了以高效的工作回报了人民的信任。但任何制度都有其利弊两方面,中国实现上述两点优点的前提下,所暴露的弊端也是显而易见的,即对各方面相互监管力度的不足。美国的联邦宪法自起草到生效,以“分权”和“权利保障”为主题展开,建立各方相互牵制“三权分立”的权力结构。
A. 中国的体制维护了国家领土完整统一、创建和平稳定的内部大环境
中国的宪法在序言中规定,“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强”。 “台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。又在第一章总纲第四条里规定,“禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为” ,“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”在中国宪法中多处强调了国家领土统一的内容。
保持国家领土完整统一、创建和平稳定的内部大环境,是实现中国高速发展的最基本条件。中国正是采用中央集权制度加强对地方政权的控制,实现了在这个地域广阔,拥有众多多民族国家的国家统一。这不仅是中国共产党人的追求,也是中国近代自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家。从前南斯拉夫的分裂中,我们可以看到国家的分裂对人民造成的巨大伤害。关于保持中国领土的完整问题,中国从普通百姓到中共高官甚至是全球华人中都是高度统一的,这也就为什么全球持不同政见的华人会联合起来反对西藏独立的原因。
用政治体制维护国家的统一,美国有深刻教训。140年前,美国南北战争的直接起因,就是双方对宪法的联邦制度解释上的差异。美国正是用一场内战,将对中央政府主权的怀疑和美国是否为一个主权国家的问题,来了一个彻底的和永久的澄清。南北战争是美国历史上第二次资产阶级革命,战争维护了国家统一,为美国资本主义的加速发展扫清了道路,并为美国跻身于世界强国之列奠定了基础。我们无法想象,如果当时北方失败了,当今世界的格局将会是怎样?
B. 中国的体制促成了中国的高速度发展
我们回首三十年前的中国经济,1978年人均GDP只有224.9美元,人均GDP排世界各国倒数第2位,仅是印度人均GDP的2/3。从1952年到1978年中国GDP的实际平均增长率只有4.7%。整个国家和人民的发展和生活水平,大多数发展和生活指标排在世界国家和地区170位以外,处于联合国有关部门和世界银行等组织划定的贫困线之下。因此在当时的中国,人民关心的主要问题是如何实现经济的快速发展。建立高效率的政权是解决经济高速发展的唯一办法。在这三十年里,中共正是根据中国人民的现实需要,在领导中国的社会主义建设与改革。利用中国的体制优势——高效,创造了一个经济发展的神话。具体表现在以下两点。
第一,中国的体制能够集中资源,解决一些重大问题,处理一些突发事件,防范各种风险。在危机处理方面,08年中国对四川大地震救援行动的快速反应和05年美国联邦政府对袭击新奥尔良“卡特里娜”飓风救援行动的迟缓,可以很明显地对比出对两种行政制度在危机处理方面的优劣。
第二,中国的体制可以有效地推动大型、跨地区项目的建设。如南水北调工程South-North Water Diversion Project,在中国可以顺利建设。而在西班牙,与中国调水工程的类似的依博罗(Ebro)调水工程因受国会牵制而却寸步难行。现任西班牙政府极力想建设该工程,但其作为在野党时是明确反对该项工程的,因此我们可以认定该工程,在西班牙只是党派相互斗争的工具。
第三,中国的强力体制可以部分降低经济发展成本。中国的经济发展的最初阶段,是通过创建经济热点,以点带面式的发展起来的。为了实现这种发展模式,中国可以牺牲局部利益,去支援保证类似经济特区等热点地区的快速发展,从而最终带动经济的全局发展。事实证明,这些做法是成功的,但这在美国的联邦制度框架内是无法实现的。
C. 美国的分权制衡限制绝对权力的产生
在美国,国会可以以弹劾等诸多形式限制总统,总统可以以“搁置否决权”等形式限制国会的权力,而联邦最高法院则可以通过违宪审查的形式限制国会的立法权和总统的行政权,此外,总统对司法权也有制约,表现在联邦最高法院的人事任命在一定程度上受总统控制。
在当代中国缺乏与之相类似的监督和制衡。
中美对比后的启示
从前面的文字中,我们可以对比出两种制度的各自主要优略。我们着重强调了三十年来,中国为什么执行的是现行的行政制度。但在中国公权缺乏有效的相互监督,是中国体制中的一个较大弊病,这点看来美国的权力制衡无疑是先进的。但当中国人寻求,美国现行的权力制衡体制是否就是适合当代中国发展的体制的答案时。估计没有几个中国人会毫不犹豫地说,“是”。因为中国人都了解,中国的体制发展到现在,是有其独特的历史背景和哲学内涵的。
正如中共所强调的那样,在很长的一个时期内,中国需要解决的首要问题仍然是发展问题。因此与之相对应维持一个高效的行政体制,在相当长的一个时期内,还是很有必要的。但是这也绝非是中国就完全放弃监管。如何建立一个有效的监管制度,这不但是中共高层的愿望,也是全国人民的心声。
民主是从权力共享开始的,中国必须保留现行行政体制维护一个高效的行政机构,但这并不妨碍逐步增强立法机构和司法机构的权利,以保证他们对行政机构的监督力度。中国有两个行政特区,但那是从殖民者处继承而来的。在改革开放的初期,中国可以创建经济特区。在新形势下,中国是否也可以逐步试行一些政治特区。在保证中央集权不受损害的前提下,扩大人民参政议政的范围,从而检验有效监管和高速发展的平衡点到底在那!有效的监管对高速发展是否有促进作用。实践是检验真理的唯一标准。中国走过三十年的经济改革,是否到了该用政治改革为经济成果保驾护航的时候。
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