杨于泽:地方治理中的因事设人和因人设事(中国青年报 2009-12-4)

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江西县级市德兴,人口30来万,却有9名副市长。别外,市委书记、市委副书记及其他常委有13人,市人大领导7人,市政协领导8人。湖南省委党校王学杰教授表示,应制定《编制法》,以此来规范公务部门乱设部门、乱设岗位的问题。(红网12月3日)
在人事问题上,人们一般推崇“因事设人”,有事要管,设一个管理职务,让某个人坐在这个位子上,就显得理所当然。德兴市有9名副市长,其中挂职2名,刚去职1名,也就是说挂职副市长一度有3名之多。上级下派干部锻炼,这是一件“事”,是一项政治任务,于是再设副市长岗位3个,也就是“因事设人”。
但所谓“因事设人”,本质还是“因人设事”。因挂职需要而新设领导岗位,并不是因为地方政务繁重,有设岗需要,而是因为有人要来锻炼,岗位为他们而设立。就地方政务本身而言,派下来的人永远只是人,而非地方治理之“事”。因为有人要安排,于是特事特办,增设几个岗位,甚至给他们匀出“分管工作”,把人安顿下来。
撇开挂职这件“特事”,正常领导职数是否就是“因事设人”,也待认真考量。现在的地方政府,有设11个副市长、16个副秘书长的,有设10个副县长、4个县长助理的,有设7个副市长的,实在是没有一定之规。“正常”的领导职数,由上级编办规定,而实际情形又往往突破编制,似乎缘于某种人事传统,或缘于某种“市情”、“县情”,看不出有什么标准。上级给的编制是死的,而突破编制,未必不是一种“实事求是”。
把突破编制视为“实事求是”,是因为在实际的地方治理过程中,有许多“意外”情形需要突破上级规定。上级下派干部挂职,是一种典型的“意外”情形。这种意外似乎也情有可原。而地方面对地方政治生态,存在更多突破编制的压力。干部中有人资格老了,给安排一下,这是一种情形;要培养年轻干部,给个市长助理、县长助理之类的职位,这是另一种情形。这里也不排除用人腐败,领导自己的“红人”,要提拔重用,甚至不排除买官卖官的可能性。非此即彼,于是地方副职多就成了必然。
看起来,地方治理有很多事要有领导“分管”,需要“因事设人”。其实那些事已经有政府“有关部门”管着,再设分管副市长,又意味有一个分管副秘书长,本身就违反了管理扁平化的潮流。一方面它削弱了“有关部门”的权力,另一方面又架空了市长的权力,使市长高高在上与市长事必躬亲的现象同时存在。
问题还在于,民众对于领导职数没有发言权,也没有“问题意识”。媒体曝光地方政府副职过多,纯属一种“精英视角”,老百姓没有切身感受。德兴人少,但很多地方人多,多养几个副市长、副县长,大家没有负重的感觉,反正各种税费照交,至于政府拿它养官还是干别的什么,大家无所谓。
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