新土地变革广东启幕

南方周末　  　2005-09-29 16:52:02

10月1日起，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地“同地、同价、同权”　　麦圈／图
□本报记者　余力
在农民、地方政府和中央政府的共同作用下，广东省率先打破了农地非经政府征用不得转为非农用途的旧制，开创了农地直接入市的土地市场新局，这是一个建立在尊重历史和承认现实的基础上的制度创新
吴村“护地”
这片地的面积并不小，大约有1600亩，本来它应该成为南海市城东工业区的一部分，但是从2003年到现在，这里的大部分———约有1300亩———却成为杂草的乐园，只有剩下的不到300亩盖起了厂房。在寸土寸金的珠江三角洲，广东南海市罗村镇吴村这块位于宽阔平整的水泥公路旁的荒地，委实罕见。
事情的起因得从2003年说起。当时，吴村前任村民小组长在未获村民的同意下，在镇政府的征地协议上盖了公章，同意工业区征用村里的近1600亩农地。这份协议并且同时约定1600亩土地在变更用途后，其中17％的土地将返还给村民。
村民并不反对将土地变更为工业用途，争议的焦点在于补偿：一是村民认为17％的土地返还比例还不够；二是征地补偿不应该低于省市政府规定的标准；三是上级村委会不应该截留70％的补偿款。由此，工业区的施工被迫暂停，大部分的土地闲置了，只有约300亩返还给村民的土地得到了开发。
“这关系到我们的子孙后代，因此我们绝不放弃。”年已五旬的现任村民小组长吴景球说。
吴村的故事并不是孤例。在经济率先起步的珠江三角洲，农村集体建设用地的流转一直处境尴尬。一方面珠江三角洲经济向工业经济转型，迫切需要工业用地，另一方面是在现行的法律下，非经政府征用任何农地不得转为非农用途。即便是能借“政府征用”改变土地用途，又面临着另一个问题：对农户的补偿过低的问题。土地管理法规定，土地被征为国有，农民可获得最高不超过农地常年产值30倍的征地补偿，在珠江三角洲这个补偿水平显然大大低于土地变更用途后产生的价值。这也是吴村村民起意“护地”的根由所在。
幸运的是，类似吴村的故事今后可能不会再在广东发生，农户从交易的开始就能获得对土地收益的主张权利——名为《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的省政府令将于10月1日起正式施行，广东省内的农地自此可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，并与国有土地“同地、同价、同权”。这是中国的农地第一次赢得合法直接入市的权利。
隐蔽的农村集体土地流转
这一权利的合法化殊为不易。8月初，一直关注中国土地制度变革的经济学家周其仁知悉消息后，在其专栏文章中以“时来风送滕王阁”的诗句表达兴奋之情。
现实中，各方的喜悦更是溢于言表。9月初，东莞国土局在试点镇长安镇听取上百名村民代表、台商协会、外商协会和民营企业家协会代表对新法规的意见，“一片叫好”是在场官员对各方反应的形容。
百余公里之外，佛山市国土资源局的一位负责人坦率地表示：“这是一个勇于面对现实的决定，理所当然、水到渠成。”
罕有的各方称道源于一个基本事实——在全国，农村集体建设用地的流转已是公开的秘密。在经济率先起步的珠江三角洲，实际上“从改革开放起步的那一刻开始，隐性的农村集体土地的流转就开始了”。
多位地方官员向记者强调。据国土资源部门估算，珠三角农村集体建设用地占全部建设用地总量的50％以上。佛山市南海区，数字接近50％，东莞市，这一比率在40％以上，而深圳宝安区，比例高达80％。
这个开始可以追溯到1978年。那一年，安徽小岗村开始了包产到户的尝试，而在千里之外的东莞市虎门镇，则迎来了广东省、也是全国第一家来料加工企业——太平手袋厂的设立。这家港资企业租用当地村民的祠堂建厂房，“这是典型的集体建设用地，从那时起，集体建设用地就已经‘入市’了，”东莞国土局的一位资深官员说，“它同时也揭开了全国利用外资的序幕。”
在当时，不仅集体土地不可以转让、出租，国有土地也不可以转让、出租，而以土地换发展却是当时惟一的选择——这里距离香港仅有1小时的公路车程，下午到达香港葵涌码头的原材料，晚上就可以在东莞的流水线上被加工成产品，然后再通过香港码头发往全球——除了土地和廉价劳动力，1970年代末的东莞别无他物可以提供给投资者。
“只不过这种做法是不公开的，政府基本上持‘不支持、不鼓励、不干涉’的态度。”该官员解释。
进入1980年代，为了发展乡镇企业，政策开始有所松动，国家允许农地用于“兴办乡镇企业和村民建设住宅”以及“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”。珠三角则将土地、市政等审批权限下放到村镇，村镇开始大批地以发展乡镇企业名义申请建设用地，到了此时出租厂房已是合法行为，“出租时土地的使用权顺带流转。”
“虽然当时仍规定土地不能流转，但起码有部分人认为，这样的行为有合理性———村民投资建厂房再出租有何不可？难道要剥夺他们的生路，让农民活不下去？”佛山国土局的有关负责人介绍，当时处罚这类行为没有像处罚其他土地违法行为那么严厉，更何况现实中“也没办法查”———登记都是自用地，没有起纠纷时，根本看不出是否出租。
虽然中国执行的可能是世界上最为严格的土地管理制度，但在这种情况下，集体土地的隐蔽交易迅速在珠江三角洲蔓延，土地出租很快成为普遍选择，而租金收入也成为珠三角农村收入的主要来源。
发展之痛催化土地新政
但是这种“租金经济”的弊端渐渐浮现，一个显见的问题是单个农户对土地流失之后获得的补偿并不满意。
宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但什么是公共利益的需要？什么是非公共利益的需要？土地征用补偿的合理标准是什么？现行土地管理法没有进行阐释和界定。
拿吴村来说，村民坦言，他们并不奢望镇政府退还土地，只是希望征地的现金补偿能再提高一些，目前他们得到的补偿每亩不足3000元，同时，希望土地返还比例比协议的17％更高。三年坚持下来，返还土地的数量由原来的200多亩提高到300多亩。返还土地的一部分已出租出去，“每亩地一年10000元租金”，比政府8000元一亩的租金高。
但这种做法显然有其限度。在现有的征地制度下，集体土地合法进入土地交易的惟一途径是转为国有。大量土地交易中，土地补偿费真正到达农民手里的只有5％～10％左右，村集体留下20％－30％，其他上缴乡及乡以上政府。不透明的土地交易把拥有土地经营权的农民排除在外，他们几乎没有获知交易价格和谈判的权利。国务院发展研究中心农村部主任韩俊认为，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，农民拥有的土地承包权并不完整。
特别的喊价方式一直在持续，征地也变得愈来愈难，特别是，由于一些征地项目实际上早已超出“公共利益的需要”，农民对征地滋生了不信任情绪，而使问题变得更为复杂。有官员形容“征用大块的土地，真比登天还难”。
这样的困难，珠三角的基层官员在1990年代初已经开始遭遇。当时大量资本涌入，开发区大批兴起，土地的稀缺程度与农民的“惜地”心理成正比。
1992年，南海市罗村镇下柏乡遇到了难题：土地分散在10个生产队，东一块西一块，投资者很难找到完整土地，只能“插花用地”。为取得更多租金收入，乡政府决定把2000多亩农地集中起来办理集体建设用地手续，统一规划、统一管理、统一收入。
为说服农民，乡干部根据土地农业产出的不同做了平均，向高产出的地块额外支付补偿，随后兴办下柏企业集团公司，将集体土地和农民承包经营权折价入股公司，1700多名村民成为公司股东，每人1股，按股分红。以租金收入为主的公司收益按51∶49的比例在集体和农民之间分成。
这一安排被视为土地制度的重大创新，学者高度评价，并定义为“南海模式”，认为这一模式在不转移土地所有权的情形下实现了农地的流转，并认为值得推广。
不过9月21日，在南海模式的发源地下柏乡，乡党委书记、下柏集团董事长黄志良却对下柏的创新不愿多谈，记者随后在与村民交流中获悉故事的续篇：下柏乡南区村一位黄姓村民透露，土地入股后，他们确实每年都有1500元以上的“股红”，今年还多些，每股分到2200元。但两年前前任董事长退休后，继任的人不愿接替，村民才得知股份公司投资失误亏空居然高达几千万元。由于当时许多地都一次性签下50年租约并一次性收了租，因此有村民感叹地说：“连儿子的租金都吃完了。”
邻近的村庄雾庄的村民则为自己感到庆幸，“我们的地是各个生产队自己管，分别出租，不签长期合同，每年收租，而且不用这些钱再投资，别人发达了我们也不羡慕，这最保险”。据悉，雾庄是罗村镇惟一没有负债的集体。
吴村、南区、雾庄三个村子，似乎雾庄的村民最为幸运，既免去了征地之痛、避开了租金收益再投资不善的陷阱，又没有错过土地逐年升值的收益。但对于政府来说，后者的选择恰恰成为目前地方发展的最大约束———土地使用效率低下，土地供应成为经济增长的主要瓶颈。
相距不远的东莞市已经感到压力：目前东莞已经用去建设用地145万亩，占城市总面积的39％，距离有关方面的建设用地不超40％的顶线仅差1个百分点，新增的可用地空间极为有限。同时，东莞至2010年新增的用地指标17.5万亩，目前也已经用了11万亩，仅剩下6万多亩，每年仅有1万亩土地可用，在未来几年内如果遇上大型项目的话，“土地储备恐怕就要捉襟见肘了”。
同时，目前东莞每亩土地的平均投资强度仅有22万美元，而苏州达到了36万美元，无锡工业园达到了40万美元；同时，土地利用中产生的效益也较低，东莞土地平均建设用地每平方米仅产出384元，而深圳在2000年时，就已经达到每平方米1200元，差距甚大。
自下而上的转轨路径
农民的土地权利需要尊重，乡镇企业滞后的产权约束需要强化，土地的利用效率需要提高，其他区域尤其是长三角的竞争需要应对，进入新世纪后，珠三角的地方官员发觉他们正面临诸多的现实约束。
去年10月28日出台的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（简称28号文件）收紧了最后一道闸门。文件要求以最严格的制度保护农田，控制用地规模。“地方已经不可能像过去那样向农民要地了，只能考虑土地的存量，”国土资源部的一位官员直言，“现在各地最大的存量就是农村集体建设用地。”
另一方面，文件又打开了一扇新的窗子，规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，这为变革打开了口子。
“过去的流转虽然大量发生，但毕竟合理不合法，现在心里多少有点底了。”佛山国土局的有关负责人说。
绕过国有征地的环节，使集体建设用地直接在市场上发现价格，无疑是惟一有效的选择。
国土资源部的这位官员则认为：“这是中国转轨时期制度变革的典型路径——实践先于法律。”他举国有土地有偿转让的例子作为佐证：1987年深圳敲响拍卖国有土地使用权的第一槌，然后是其他城市试点，然后是总结经验，最后才是人大修改宪法，直到1998年土地管理法重新修订，前后历时11年。
周其仁则更直接将农地直接入市与包产到户相比：“包产到户在上世纪80年代前期就在全国农村普及，可是差不多要拖到二十年后，中国才有了一部农地承包经营法。农地转为非农之用呢？更难了。”
从1978年的发端，1999年国土资源部开始在全国30余处的试点，各地出台各种有关农地入市的“试行办法”，到广东从2003年开始的直接入市试验，再到去年国务院明确有关精神，直至此次农地直接入市在广东破题，出台地方性法规，其间已过去27年。
在文件实施的前夕，地方国土部门的官员仍感到“心里不踏实”，一位官员透露，他曾与当地国有银行和法院讨论集体建设土地使用权抵押和权益保护问题，因为目前的担保法规定“集体土地使用权不能抵押”，这势必为未来农地实际流转过程带来操作上的难题，但是回答让他颇为失望，“银行没有一个赞成，法院则说法律还没有修改，缺乏法理上的支撑，还很难支持。”
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