毛昭晖：发展与和谐视野下的反腐倡廉建设-国家预防腐败局

毛昭晖：发展与和谐视野下的反腐倡廉建设

　　［关键词］发展；和谐；反腐倡廉；关系

　　新中国成立以来，尤其是改革开放三十年来，中国反腐倡廉建设的发展脉络，基本遵循三条基本轨迹：一是从不同监督主体地位的视角，从执政党监督与行政监督并行，转化为执政党领导下纪委为领衔，检察、监察、审计等部门参与的监督运行机制。二是从反腐倡廉战略重点的视角，从惩治与预防并举，转变为通过廉政法规的制定和相关配套制度的完善，向预防为主转变。三是从反腐倡廉建设方法的视角，从中央布局，地方实施，向中央与地方同步推进，扩大地方纪检监察机关创新自主权转变。实事求是地说，反腐倡廉建设成就是有目共睹的，从不断披露的惩腐案例和高频率的出台廉政法规，就可窥见一斑。但与此同时，腐败行为并未有所收敛，腐败的高发态势依旧，腐败与反腐败，始终存在此消彼长，腐败行为总体趋于高位频发缓慢增长的趋势。本文立足于科学发展观的核心价值：发展与和谐的视野，力图通过梳理反腐倡廉建设中的若干重要关系，把握“高位频发缓慢增长”腐败现状的内在机理和应对之策。

　　一、发展观视野下的反腐倡廉建设的三大关系

　　从生存型社会到发展型社会，是我国30年改革发展的必然结果，也是新阶段我国各项改革发展的重要背景。这个历史性跨越带有“转轨中发展”的特点，也带有“发展中转轨”的色彩。新阶段我国改革的许多矛盾和问题，包括反腐倡廉建设的问题，需要结合这些宏观的结构性变迁进行分析。“在转轨中发展”，更多的体现在经济体制转轨推动的发展，而政治体制改革并未成为“转轨中发展”的主战场，政治体制改革的滞后客观导致了反腐倡廉建设的长期性；“在发展中转轨”，要求我们应当“以民为本”的价值观引领利益关系的全面调整。这样做，必然引发强势利益集团的对抗，增强了反腐倡廉建设的复杂性。在上述内外因素的影响下，纪检监察领导体制机制的创新也就成为而有效破解反腐倡廉建设的艰巨性的必由之路。

　　1.政治体制改革的力度与反腐倡廉建设长期性的关系

　　在中国三十年改革历程中，如何处理政治体制改革与经济改革之间的关系，一直是一个争议不休的重大问题。而“新权威主义”的改革思路，为政治体制改革与经济改革、社会改革的两分化提供依据的同时，在实践中也受到追捧。“新权威主义”宣示着以经济发展作为政治体制改革的前提。认为经济发展到较高水平后，再来大力推进政治体制改革，到那时政治体制所导致的深层次问题（包括腐败问题）必将迎刃而解。而在现阶段，政治体制改革应当缓行，以避免政治体制改革而导致的社会动荡以及政权动摇。这一思潮的现实危害就是导致经济发展与民主政治的极大不协调。第一，中国的市场经济带有很强的政府推动性，这就使得权力越来越深地直接介入经济领域，并根据经济理性选择支配政治行为。而民主政治的滞后使的现有的政治框架难以有效屏蔽公权滥用，故而呈现经济高速发展与腐败行为愈演愈烈的“双轨并行”现象；第二、政治体制改革滞后的局面不改变，经济领域、社会领域和文化领域的改革也就难以突破，进而引发社会、文化领域公共权力的演绎权（公共产权、教育资源配置权、舆论监督权、私人公权等）的滥用，导致此类腐败案件呈上升趋势；第三、而腐败领域的扩大，又进一步扭曲人的价值观，尤其是公共伦理出现滑坡。而消除公共伦理负面张力将是一个漫长的过程。由此可见，政治体制改革的不到位，是引发反腐倡廉建设的长期性的内在动因。

　　党的十七届四中全会再次重申了“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”。这一提法的实质内涵与政治体制改革密不可分：第一、要把反腐倡廉建设融入中国特色的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局中来把握。即惩治腐败应当针对“五大建设”中的突出问题加以解决。预防腐败的重要路径就是将“五大建设”上升到反腐倡廉建设基础性工程的高度去完善和深化。反腐败面临的深层次问题，单靠纪检监察机关的自身创新是不够的，许多是应当通过完善社会主义市场经济体制才能加以解决的。因此，反腐倡廉建设的制度创新很多依赖于政治制度、经济社会制度的创新。当政治制度、经济社会制度本身未有突破，反腐倡廉建设的制度创新往往也就局限在对制度漏洞的有限修补，制度创新的持续力也就极为有限。立足于这一视角，我们发现监督主体的重要职责之一就是如何督导经济社会管理主体强化制度创新，最终实现从源头治理腐败。第二、要把反腐倡廉建设作为党的建设新的伟大工程中的关键性工程来推进。党的十七届四中全会就党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设之间的关系进行了深刻阐释。“办好国家的事，关键在于党”，我们要建设马克思主义执政党，“坚持把推进党的建设伟大工程同推进党领导的伟大事业紧密结合起来”。故此，党的五大建设的关系可以表述为：以反腐倡廉建设带动党的其他建设，党的其他建设是否到位的试金石就是反腐倡廉建设的成就。而党的其他建设同时又是消除腐败，夯实党的执政基础的基础性工程。

　　当前，加强党内民主，拓展政治体制改革的空间已成为共识。我认为，以渐进式的政治体制改革与阶段性突破相结合，既循序渐进，又重点突破。循序渐进是指以党代会常任制和党内选举制度作为党内民主制度改革突破口。一方面，构筑 “四位一体”党代会常任制。“四位一体”是指“党代会年会制、全委会常设制、纪委独立制和党员任期制，四者统筹兼顾，互为补充”；另一方面，扩大党内和政府内“公推直选”的深度和广度，“公推直选”应当从基层逐步向地级市和省推进，确保党政领导干部的先进性和民意性。当然，在完善党

　　内民主制度的同时，切忌忽视人民民主制度的完善，尤其是社会民主监督制度的建设，以公民与社会的权利来对冲公共权力；重点突破是指在某些重点领域、关键性问题方面，实现体制突破。当务之急有效实现对第一把手的监督和科学推进财产收入申报制的落实。《中国共产党巡视工作条例（试行）》的颁布，使得这把“悬在一把手头上的尚方宝剑”威力大增，“自上而下、身临其境、重点突出、客观独立”的制度特点，能够弥补当前纪检监察领导体制无法有效监督一把手的缺陷。但是，“对上负责”的领导体制，使得这一有效制度的功能大打折扣。与此同时，加快推进财产收入申报制的改革试点，使得这把反腐利剑发挥不可取代的预防功能。十七届中纪委四次全会提出：“在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理”，进一步表明财产收入申报制将采取以党纪“小制度推进”方式加以实现。可见，解决反腐倡廉建设长期性的问题的核心在于加大政治体制改革的力度。

　　2.利益集团非均衡与反腐倡廉建设复杂性的关系

　　当今中国，利益集团的存在已是一个不争的事实。利益集团并非洪水猛兽，它是社会发展的必然产物和制衡砝码，利益集团的政治合法性取决于各利益集团之间的是否实力相当，势均力敌。只有利益集团之间处于均衡态势，最终决定法律与政策调整与出台的利益诉求，才具有公共利益的性质。反之，当一个社会出现强势利益集团，比如强势权力集团和强势资本集团，他们之间的合谋和交易必然影响乃至左右公共政策，这种交易合谋的产出成果就是腐败行为。而当今中国某些地方和领域出现的组织化腐败，究其根源，便是既得权力集团与资本集团交易的结果。我国的政治体制改革滞后于经济体制改革，行政体制改革仍在全力推进，但还远没有到位，更未臻于完善。一些强势机关部门，包括这些部门的负责人尤其是一把手，手中仍握有重要的公权力。而一个众所周知的事实是，在改革开放中成长壮大起了一批强势资本集团，一些强势资本集团，为了赚取超高甚至是非法资本回报，千方百计寻求权力靠山和保护伞；甚至采取种种方式，对强势权力集团实施利益输送。强势权力集团若经不起利益诱惑，就有可能被强势利益集团的利益所俘获，成为了强势利益集团的代言人，使公权力向强势资本集团倾斜，从而扭曲公共政策，损害公共利益。甚而下焉者，则是有的强势权力集团的主要负责人，自身就醉心浮华，纸醉金迷，与强势资本集团一拍即合，心甘情愿地充当强势资本集团的靠山和保护伞。在不断披露的一些大案、要案、窝案中，一再闪现着强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋的幽灵，一些损害社会公众利益的做法堂而皇之的出台，其幕后推手往往是某些强势集团。强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋，无论方式多么掩蔽，伪装如何巧妙，但终究会因资本的违法得利而暴露出来。尽管，这种交易与合谋一旦暴露，司法部门会及时介入，依法打击。一些当事人也会受到应有的党纪国法的惩处。但是，他们的不法行为，对党和政府形象的损害，对公共利益的蚕食，对党政公权力的公共信用的伤害，比其他案件要严重得多。由此可见，以更加严密的法律政策，依法阻断、严厉打击强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋，迫在眉睫。

　　当然，当反腐倡廉建设的举措危及这些利益集团的既得利益时，具有强势地位的他们必然以体制内的正当方式（形式合法，实质违法）和非体制内的不正当手段加以对抗。与此同时，各利益集团之间也进行相互博弈，处于雏形的公民社会的诉求也通过非可控舆论例如网络加以作用。 这样，多元利益主体纠葛在一起的利益因素，导致腐败表现形式的多样化和不确定性。这使反腐倡廉建设的复杂性陡然增加。众所周知，腐败行为的发展蔓延往往具有滞后性。随着政治体制改革的逐步深化，惩贪肃腐力度的加大，贪官国内的生存空间被挤压，新一轮大规模的贪官外逃和资金外逃，有可能成为我国今后数年必须应对的严峻形势。贪官外逃的预谋性、隐蔽性和国际反贪法律制度的差异性，使我们有理由担忧腐败发展蔓延的严重性以及由此带来的反腐倡廉建设的艰巨性。

　　人们不仅要问，以什么样的有力手段破解利益集团的不均衡态势，尤其是屏蔽强势权力集团与强势资本集团的合谋？说到底，利益集团的话语权的影响力源自于其拥有的公共资源和资本。因此，就制度设计上，加强党内民主和人民民主，变“对上负责”为“对下负责”，增强自下而上的制度推力，使强势权力集团手中的权力和强势资本集团手中的财富，向公民社会，尤其是劳动力集团转移，实现公共资源的合理流动。对既得权力集团，就是削减其手中过度的公权，如通过行政审批制度改革和公共权力社会化的路径。尤其是对强势机关部门手中的诸多权力的裁撤、归并和公共化，显得尤为重要。对资本集团，在改革当前税赋制度的不合理性，增加其由增量带动存量的资本成本的同时，加大对行贿行为的打击力度，增加行贿犯罪的成本。过去，我们在打击贿赂腐败行为时，以侦破策略作为打击的准绳，导致重点打击受贿行为，对行贿行为网开一面，使得行贿者有恃无恐，进而导致被动受贿案件的频发。“重受贿轻行贿”的反腐倡廉策略也许有助于惩治受贿者，但却无法根治腐败顽疾，因为行贿人的意愿并不会因受贿人的落马而降低。反腐工作，需要做到对行贿受贿的惩治“双管齐下”。

　　3.纪检监察体制的两难与反腐倡廉建设艰巨性的关系

　　就目前而言，我国的监督体制体现为党的纪委领衔下的监督领导体制和工作机制，充分体现了执政党监督、法律监督和行政监督三位一体的中国特色，符合中国国情。与此同时，现行监督体制缺乏独立性的弊端也毋庸隐讳。以纪委为例，缺乏独立性的表现有三：一是党的纪委无法监督同级党委及其主要负责人；二是在强化党内监督的同时，社会民主监督被边缘化，无法弥补党内监督存在的诸多缺陷；三是纪委内部有可能出现官僚化，进而导致许多反腐倡廉决策的效果不明显。上述表现症结在于纪检监察领导体制存在着三个不足：一是纪委与同级党委在监督关系上主客颠倒；二是纪委与党代表大会在监督关系上主客脱离；三是上级纪委对下级纪委业务领导缺乏权威。在对下监督方面，由于纪委的工作性质以及党规的较大弹性，如何防范纪委在反腐败中的教条主义，乃至自身腐败，是我们必须正视的重要问题。这样，使得纪检监察机关处于两难境地：如果授予纪检监察机关更为独立强大的监督权，在缺乏有效监督的体制下，很有可能出现监督权滥用，影响纪检监察机关的公信力；如果维持现有的监督领导体制，对位高权重的党政一把手的监督有可能变得极为羸弱，使得我们在面对愈演愈烈的腐败时，缺乏强有力的治理组织支撑。可见，监督机构领导体制，尤其是纪检监察机关的领导体制成为监督职能发挥的瓶颈，增加了反腐倡廉建设的艰巨性。

　　当前，应当考虑遵循两条基本的改革思路：第一，对监督对象进行分类监督。一方面，对党政高级领导干部，尤其是省部级党政正职的监督，主要通过人民民主和党内民主的机制，通过选举权和罢免权控制党政正职负责人的选任和罢免，实现从源头监督高官的目的。当然，选举权与罢免权的有效行使，必然与党内民主的核心制度能否深化有直接关系，如党代会常任制，党代表任期制的推行；另一方面，进一步完善党的纪委和行政监察机关的职能配置。强化党代会尤其是全委会对党的纪委的监督，进一步完善党的纪委向党代会报告制度，党的纪委组织协调反腐败工作，重点查办一般党政领导干部的违法违纪案件。行政监察机关成为预防腐败与制度建设的主抓机关，重点通过行政效能监察，实现对政府的勤政监督。第二、强化对决策权的监督，尤其是对决策腐败的惩戒。当我们为贪官令人咂舌的贪贿金额而万分愤怒时，当我们为贪官拥有无数个情妇而感慨不已时，而我们身边频繁发生的决策腐败却在造成数千万、乃至数亿、数十亿的损失，在我们尚未抒发愤慨之际，有权机关却以一句“决策欠妥”、“决策不周”、“决策失误”，予以“调岗”或者“免职”加以搪塞。责任的追究往往在轻描淡写的话语中飘然而去。更为无奈的是由于信息不对称，许多决策腐败并未公诸于众，决策腐败者依旧逍遥法外，或异地任职，甚至青云直上。无庸置疑，决策腐败已成为中国政治机体上的顽疾，2007年我国决策腐败的失误率高达30％以上，而在发达国家，决策失误率之有5％左右。顽疾如不及时根除，便有癌变的可能，故而针对顽疾，必下重药予以根治。

　　二、和谐观视野下的反腐倡廉建设的三大关系

　　反腐倡廉建设的和谐观可以从两方面加以把握：首先，反腐倡廉建设的和谐是在对腐败行为严厉惩戒前提下的和谐。即通过惩治腐败，实现对公共利益的保护，达到利益平衡，实现不同群体利益诉求的均衡。从反腐倡廉建设的视角，即为惩治腐败与预防腐败的和谐；其次，反腐倡廉建设战略安排的科学性与实现路径的有效性的和谐，重点解决反腐倡廉战略与实现路径脱节的弊端。即通过监督制度的创新，构建反腐倡廉建设的核心制度体系；第三，实现廉政监督与勤政监督的和谐。即纪检监察机关应根据各自职能定位的差异性，实现监督功能的互补性。

　　1.预防腐败的抓手与惩治腐败的关系

　　“惩防并举、注重预防”的提出，实质上确立了如何正确处理惩治和预防的关系的基本准则。改革开放三十年来，惩治腐败的制度构建已经完备，而预防腐败体系的构建路径甚不明确。惩治与预防之间的不和谐，关键是如何构建预防腐败体系，缺乏科学思路和实现平台。国家预防腐败机构的职能定位在理论上是准确的，但具体的工作思路却并不清晰，故带来了诸多问题，如：预防腐败工作与违法犯罪案件查办、效能监察和执法检查（执法监察）等专项工作如何区分？国家预防腐败机构与地方纪检监察机关在领导体制与职能配置方面应当如何协调？国家预防腐败机构如何督导各级党政机关履行预防腐败的职责？不厘清惩治与预防二者的关系，必将影响到反腐倡廉建设的和谐。

　　当务之急，国家预防腐败机构应当制定《国家预防腐败体系构建的实施方案》。该实施方案主要内容包括：以国家预防腐败机构名义发布一组指导性文件，党政机关及其他社会组织按照指导文件规定的方法和要求，建立自身的预防腐败体系。对党政机关及其他社会组织来说，建立并有效运行预防腐败体系成为其“法定”义务，必须接受国家各级预防腐败主管部门的指导，必须接受本级国家预防腐败主管部门直接或者间接的监督检查。归纳而言，预防腐败体系的六个要求是：第一、一个前瞻化的以预防腐败发生为核心的战略体系：构建以廉政与勤政为目标，党政机关预防腐败体系与国家预防腐败支柱的双层结构；第二、一个具体化的以管理程序和管理措施为主体的文件体系：以的标准化的建设手段，将制度、标准文件化和对预防腐败状况的反映证据化；（预防与内控制度的融合）第三、一个明晰化的以预防腐败能力为核心的评价体系；第四、一个动态化的不断发现预防腐败机制问题的矫正体系：对预防腐败体系进行有效审核和评审。第五、一个有针对性的制定实施防范改进措施的纠偏体系。第六、一个能够实施问责与激励的压力体系。

　　党的十七届四中全会首次提出“加快推进惩治和预防腐败体系的建设”从“扎实推进”到“加快推进”惩治和预防腐败体系建设，标志着反腐倡廉建设的提速，惩治和预防腐败“工作规划”的目标是“经过今后５年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化”。随着“加快推进”的提出，下一步反腐倡廉建设的工作重点更多地体现为在整合、深化和提升原有反腐败制度前提下的制度创新，其核心在于加大“教育、监督、改革和制度”四位一体的创新力度（教育的说服力，监督的制衡力，改革的推动力和制度的约束力）。

　　2.反腐倡廉建设战略与路径不对称的关系

　　“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略，是经过长期理论探索和实践总结的真理。但由于缺乏推进战略实现的有效路径，反腐倡廉建设战略的有效性自然大打折扣，进而影响到对腐败的有效遏制，腐败行为依旧大肆猖獗。究其原因，主要体现为两方面：

　　第一、反腐败政策制定的缺失。在战略规划时，是否考虑到了反腐倡廉建设的战略安排应当具有切实可行的实现路径。例如以主要承担“注重预防”职能的国家预防腐败局为例。从理论上说，国家预防腐败局的职责定位是准确的，主要职责是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。但是如何将理论上、纸面上的职责转化为具体的、实实在在的工作目标和工作活动，在制定战略安排时就应当考虑到，否则战略安排有可能缺乏执行力和连贯性。如何处理好预防腐败工作与案件查办、效能监察和执法检查（执法监察）等专项工作的关系？推进预防腐败工作的具体抓手到底是什么？国家预防腐败局通过何种方式督导各级党政机关履行预防腐败的职责？这些问题是预防腐败工作中首先应当解决的，正因为这些问题没有解决，预防腐败工作的某些方面似乎有空中楼阁之嫌。路径必须依托于制度创新，尤其是某些关键性制度创新。而关键性制度的改革必然引发政治层面的利益调整。再如财产收入申报制度，该制度的最有效功能是通过科以申报义务，使得公职人员的财产大白于天下，遏制其贪欲的动机，起到预防功能。通过公开，发现问题，并带动社会民主监督，最终实现对腐败的惩戒。但是，这一制度的推行必然导致过去不为人知晓的财产信息公诸于世，从而引发猜疑，影响政府公信力。而这种担忧有可能影响高层在推进核心制度的决心，进而束缚了反腐倡廉建设实现路径的选择。

　　第二、政治与政府管理一元化体制前提下的理性官僚制的变异，是造成承载反腐倡廉建设战略的关键性制度未能有效突破的核心因素。一般而言，政治与政府管理二元化，是理性官僚制的制度基础，但在中国，这一前提并不存在。执政党的性质决定了党政治理结构多元化与执政方式一元化，理性官僚制导致高层监督主体缺乏自觉自愿推进反腐倡廉建设的内在动力，故自上而下的反腐倡廉体制创新总是滞后于自下而上的反腐倡廉建设的制度创新，因而导致中国的反腐倡廉建设的改革创新往往是局部化的，不能形成大规模的改革环境和改革的效益，而地方创新的高成本、阶段性和创新价值内耗使得自下而上的改革创新具有局限性。可见，反腐倡廉建设可持续发展源自于内生性动力，而对内生性动力到底是什么的探究似乎并未得出令人满意的结论。反腐倡廉建设是一项具有长期性、复杂性和艰巨性的工作，一支强有力、具有奉献和牺牲精神的纪检监察队伍和有参与意识的社会民主监督队伍是反腐倡廉建设的组织基础，是取胜的关键。

　　3.廉政监督与勤政监督同步推进的关系

　　胡锦涛总书记在十七届中央纪委第二次全会上强调：“廉政和勤政，是对干部的基本要求，也是加强反腐倡廉建设要达到的两个互相联系的重要目标。加强反腐倡廉建设，既要一刻不放松地抓好廉政建设，又要持之以恒地抓好勤政建设”。廉政监督与勤政监督的关系可以归纳为：“廉为法，以法治保廉”，即廉政是公务人员的最低要求和刚性要求，信仰是“保廉”的内在动力，法治就是对权威的信仰转化为对规则的信仰。“勤为道，以道德促勤”，即勤政是公务人员的最高要求和弹性要求，清廉不是好官，古之既有定论［1］，公共伦理（道德）高尚是勤政的基石，而信仰、诚信和责任是公共伦理的核心。而勤政建设与勤政监督工作，除在效能监察方面有所成就之外，其他方面未能取得突破性进展。与此同时，由于效能监察工作缺乏有效支撑的前置性制度平台，效能监察也面临职能萎缩的现实，出现制度内卷化［2］。我认为，提升效能监察功能的制度创新是双重制度的整合：“勤政保障体系”与“体系式效能监察”。

　　第一，加快推进党政机关“勤政保障体系”的构建，打造开展效能监察的前置性制度。“勤政保障体系”是由“党政任务目标责任体系”、“公共权力运行体系”和“公共服务制度体系”三大体系构成。其一，党政任务目标责任体系能够协调战略、目标和责任之间的关系，防范行政目标的偏离。根据党中央的总体发展战略和地区战略，制定本单位的年度计划，将年度计划分解为具体的工作目标，将工作目标转化为具体的工作指标，将指标落实到具体的部门、岗位和承担人，并按照目标要求对应问责体系和将年度计划与责任体系向社会公开；其二、公共权力运行体系能够通过制度规范和预警指标设定，合理界定公共权力边界，对容易产生腐败的关键岗位和关键环节实施有效控制，提供风险预测的制度平台。清理权力事项；编制职权目录；制作权力运行的基本流程；向社会公布。公共权力运行体系的核心应当以三权（决策权、执行权和监督权）分立为原则配置权力体系，全面落实“依法决策制度”，通过技术手段防范自由裁量权的滥用和大力推进公共权力的问责机制；其三、公共服务制度体系既是实现行政目标和公共权力运行的载体，同时也是实时监控腐败行为发生的监控平台。

　　第二，从立项式效能监察提升到体系式效能监察。当前，立项式效能监察立项存在一些问题：立项本身的科学性和延续性问题、公共组织的主观能动性问题、多目标的价值冲突和优先权排序问题、责任认定问题、纪检监察机关疲于奔命和自身效能较低问题等等。体系式效能监察分为四个阶段：第一阶段，督导党政机关构建“勤政保障体系”。通过监察机关的倡导，激发党政机关构建“勤政保障体系”的内在动力。第二阶段，纪检监察机关认证。党政机关一旦构建了“勤政保障体系”，即可向监察机关提出认证申请，监察机关按照效能评价体系加以认证。并按照相应的激励制度予以激励；第三阶段，效能监察考评。效能监察的考评是按照常态效能监察的要求，对所有行政机关随机抽样，实施考评。第四阶段，持续改进效能。针对机关缺乏内生性动力的不足，体系式效能监察是一个长效机制，我们不能指望一蹴而就，而应持之以恒。

　　结语：分析判断反腐倡廉建设存在问题的目的，在于明确党风廉政建设和反腐败斗争的战略与实现途径，随着党的十七届四中全会关于《关于加强和改进新时期党的建设若干重大问题的决定》的贯彻落实，中国反腐倡廉建设将处于新中国成立60年来最好的历史时期，反腐倡廉建设的成就正进入从量变到质变的历史变革阶段。

　　［1］清《老残游记》曰：“赃官可恨，人人知之，清官尤可恨，人多不知。盖赃官自知有病，不敢公然为非；清官则自以为不要钱，何所不可？刚愎自用，小则杀人，大则误国”。 ［2］“内卷化”这一概念来自美国人类学家戈登威泽，一九六三年吉尔茨将这一概念运用于对印尼农业经 济的研究。根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式 后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。一个社会或组织既无突变式的发展，也无渐进式的增长，长期以来，只是在一个简单层次上自我重复。八十年代以后，黄宗智开始运用内卷化理论来解释明清 经济的商品化未能产生资本主义的原因。随后，杜赞奇进一步提出国家政权内卷化的问题，从历史的角度 解释了中国现代化过程中国家政权对乡村社会的权力扩张所造成的一系列现代化难题。