从反垄断法看中国立法水平

邓聿文

千呼万唤，中国反垄断法的首个配套规定──《关于经营者集中申报标准的规定》于8月4日出笼。我注意到国务院法制办有关负责人就此有一番谈话，他说，中国的反垄断基本制度是清楚的，程序是健全的，机构是明确的，反垄断法进入实施操作没有问题。

该负责人的“实施操作没问题”显然是要回应日前社会对反垄断法因配套规则未出台而面临实施尴尬的指责。中国的反垄断法在8月1日正式实施后，企业界和普通民众都对这部“经济宪法”寄予了厚望。但随即他们就发现，自己可能空欢喜一场，因为反垄断法竟有多达40余个配套规则，而这些为反垄断法的实施进行配套的规则竟还无一出台。

尽管该负责人在解释这些未出台的指南规则时强调，不存在一个所谓事先要制定配套规则的计划。他说，如果没有具体的执法实践，反垄断指南等法律文件实际无从下手制定，因为这类规则只能是实施经验的产物。

不能说他的话一点道理都没有，但也显然有强词夺理的味道。因为中国的垄断现象每时每刻都在发生，过去也一直在进行反垄断方面的工作，只不过没有现在这么大张旗鼓而已。因此，反垄断的实践经验是有的。

退一步而言，即使中国没有，国外有成熟的反垄断经验也可借鉴。再退一步说，即使以中国国情为由不能借鉴外国经验，40余个配套规则仅一个集中申报标准出台，也实在说服不了公众。须知在反垄断法通过后到实施留有近一年的时间来制定配套规则。如果以没有经验为由就不能制定配套规则，那反垄断法又是怎么出来的？何况，中国是个大陆法系的国家，大陆法系讲究必须根据法律文本来判案。没有细则，如何执法？

其实，反垄断法面临今天的尴尬局面一点都不让人意外。它不过是中国立法体制长期存在的可操作性匮乏问题的再次暴露而已。中国的很多法律，由于出台过于仓促，使得法律条文过于原则和粗糙，缺乏可操作性，以致实施后不能据此执法，沦为“花瓶”法律，中看不中用。这是中国立法体制的一个痼疾。

以反垄断法为例，尽管经过13年才修成正果，但它在去年得以通过，一个重要原因就是中国入世过渡期的结束让国内经济界有了一种紧迫感。6年的过渡期结束后，国内几乎所有领域，尤其是金融和证券市场也要向外资开放，于是，很多政府部门的官员和学者开始担心外资在某些行业获得多数的控制权，或在某些领域通过并购占领行业至高点。制定一部法律来保障本国的经济安全和国家利益也就变得紧迫起来。

反垄断法的性质决定了只有它才能承担起如此“崇高”的使命。但为了赶进度，再加之对什么是垄断，以及如何反垄断，本来认识就不是很清晰，最后出台的反垄断法，仅有8章57条。这对于一部规范市场经济基本秩序的法律来说，是远不够的，也因此，许多规定极具原则性，诸多方面甚至包括每一个概念，都需要以后进一步细化。

法律出台的仓促和条文的笼统、抽象，一方面与中国处于转型时期有关。急速变化的现实需要大量的法律去规制人的经济和社会活动，这就是为什么近年来中国的立法任务很重，几乎每几天就有一部法规出台的原因。当然，这也就不可能保证立法的质量。另一方面，也与中国长期以来立法指导思想的“宜粗不宜细”有关。中国各地情况相差较大，发展阶段也不一，因而长期来立法者认为，法律规范不可能订得太细、太具体，立法时应追求一种比较“原则”的作法，体现在法律文本中，就普遍存在粗略性、概括性较强，而细密性、具体性、准确性较弱的缺陷。

立法的“宜粗不宜细”并非一概不好，对于一些还未成熟的实践经验，以及争议性较大的事情等，而现实又迫切需要用法律来规范，法律条文粗一点，原则一点，是可以的。但将“宜粗不宜细”上升为立法的指导原则就会产生很多问题。

太原则、太笼统的条文，因为不具有可操作和可执行性，造成这些法律出台后，往往要由相关部门来制定实施办法、实施细则或司法解释。许多法律的实施细则都已超过法律本身。比如《民法通则》共156条，而实施细则多达200条；《民事诉讼法》共270条，而司法解释多达320条。我相信反垄断法的配套规则也远远会超过反垄断法本身。表面看起来，有了实施细则、司法解释，法律是具体、明确了，但同时也在很大程度上把法律架空了，立法者所追求的“原则”最终也没了，法的实施与立法者的初衷相去甚远。

除此外，还有一种情况需要注意，这就是，法律制定出来后，本寄望于有关部门制定实施细则，但现实却是细则迟迟出不来。本来要靠这些实施细则、司法解释才便于实施，现在既然出不来，法律也就等于白制定。

由此来看，法律过于繁琐，人们记不住，实施起来很麻烦，自然不好；但若法律太简单，而要依靠实施细则之类的补充规定来执法，则很可能会为执法人员留下过多的自由裁量余地，为滥用职权创造条件。在这种粗糙的立法水平面前，无论是铁路、石油等行政性垄断企业还是微软等跨国巨头，中国公众所希望的“第一被告”不可能成为现实。

（本文作者邓聿文为中央党校《学习时报》副编审，多家报刊专栏作者和特约作者，关注转型期的中国社会问题。）