神马文学网“腐败与治理状况的测量、评估、诊断和预警”研究访谈
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/25 11:50:08
构建中国特色廉政评价体系 何增科“腐败与治理状况的测量、评估、诊断和预警”研究访谈
何增科，中共中央编译局当代马克思主义研究所所长，政治学博士、研究员，北京大学中国政府创新研究中心副主任。研究方向为当代中国政治，重点领域包括腐败与反腐败、公民社会与第三部门、政府创新与民主治理。主持国内外各类社会科学基金课题16项。著有《政治之癌———发展中国家腐化问题研究》、《反腐新路———中国转型期腐败问题研究》等10余部著作。
对腐败与治理状况进行比较科学的测量、评估、诊断与预警，可以督促腐败和不正之风严重的地区或部门加大防治腐败的力度，发现控制腐败的政策和制度中的薄弱环节，发现容易导致腐败的问题和风险，就腐败的预防和惩治提出更有针对性的对策，对于有效预防和控制腐败具有重要意义。而设计腐败与治理状况测量、评估、诊断和预警的评价指标体系或评估框架，是开展测量、评估、诊断和预警工作的一项基础性理论研究。近日，著名廉政学者、中共中央
编译局当代马克思主义研究所研究员何增科完成了一项学术研究课题———“腐败与治理状况的测量、评估、诊断和预警”，提出构建中国特色廉政评价体系的设想。就此话题，我们《检察日报·廉政周刊》(以下简称廉政周刊)对他进行了独家采访。
廉洁程度评价体系基本内容
廉政周刊：关于廉洁评价问题，国内外已经进行了一些理论探索甚至实践，比如透明国际的“清廉指数”和“行贿指数”在国际上就很有影响力，请问你是出于何种考虑研究廉洁程度评价体系的?
何增科：目前国际社会对腐败程度的测量倾向于采用主观评价法，而国内学术界仍多采用客观评价法。透明国际和联合国反腐败与治理研究机构、世界银行研究院等机构在采用主观评价法测量腐败程度时，由早期的单纯受访者主观印象的认知评价，发展到结合受访者或其家人与官员交往过程中的亲身经历的事实评价，来进行较为全面的主观评价。如透明国际的“行贿指数”就是采用亲身经历的事实评价来进行的，而透明国际的“清廉指数”则是采用主观印象的认知评价。这两个指数有相互补充的功效。我国一些学者在设计廉洁指数时主要根据反腐败机构查
处腐败案件的涉案人数比例、大案要案所占比例和高级官员所占比例等客观数据进行客观评价。这种客观评价的优点是比较真实、可靠，缺点是它更多地反映的是反腐败努力的程度而非腐败程度。我尝试把认知评价、事实评价等主观评价与客观评价结合起来建立廉洁程度评价体系。
廉政周刊：你提出的这种廉洁程度评价体系的主要内容是什么?
何增科：我把廉洁程度评价体系分为区域廉洁程度评价体系和部门行业廉洁程度评价体系，它们可以分别用来对区域和部门行业廉洁程度进行测量和排名。
区域廉洁程度评价体系主要用来对各个地区廉洁程度进行测量和排名，包括不同省份排名、省内不同地市排名和地市范围内不同区县排名。区域廉洁程度评价体系的一级指标是区域清廉指数，评价维度包括主观印象、亲身经历和客观评价，根据不同评价维度的需要，分别采用民意调查、问卷调查和统计数据分析方法获得相关数据。
民意调查应采取随机抽样的方法进行，也可以电话访谈的方式进行。调查样本应包括不同的年龄、性别、职业、收入层次人群，同时应有一定数量的常驻本地的外来人口。问卷调查应采取调查员面对面采访受访者的形式，同时需做好受访者保密工作。主观印象、亲身经历、客观评价这三个维度的指标加权平均得到一级指标“清廉指数”的数值，据此可以进行区域廉洁程度排名。
部门或行业廉洁程度评价体系可以用来对公共部门各行业、各部门或各系统的廉洁程度进行测量和排名。测量部门或行业廉洁程度的方法与测量区域廉洁程度的方法基本相同。
反腐倡廉制度体系绩效评估
廉政周刊：在你的论文中，你还提出要对我国的反腐倡廉制度体系绩效进行评估。你的设想是什么?
何增科：改革开放以来，我国走上了以制度建设反腐败的新路。30年后的今天，需要对其进展和问题进行回顾和总结。我国提出建立健全惩治和预防腐败体系以来，各级党委在这方面进行了积极的探索，对建立惩防腐败体系特别是惩防腐败制度体系的进展和问题也需要进行回顾和总结。这种回顾性评价同样需要明确评价标准，确定评估要点，这样才能进行比较科学的评价，并进而明确进一步加强反腐倡廉制度体系建设的努力方向。
国外组织在研究各国反腐败的做法和经验基础上提出了“国家廉政体系”的概念，它的核心是12根机构支柱和相应的规则组成的国家廉政制度体系。这12根机构性支柱包括:立法机构、行政机关、司法系统、审计机构、监察机构、反腐败机构、公务员系统、地方政府、新闻媒体、公民社会、私人企业部门、国际行为者。我认为，在中国的国情下，执政党这根机构支柱不能缺少，由国有企事业单位组成的公共部门也不能缺少。这样中国反腐倡廉制度体系就应该由14根机构支柱组成:各级党委和党代会、人大和政协、政府行政机关、纪检监察机构、审计机关、检察院、法院、公务员系统、地方政府、公共部门、私人企业部门、公民社会、新闻媒体和国际行为者。
这14根机构支柱要有效地发挥作用，共同支撑起国家廉政大厦，需要有相应的政策法律或行为准则构成的规则体系来保障。对反腐倡廉制度体系的评价标准主要有六条:完备性、参与性、透明性、公平性、责任性、有效性。
廉政周刊：这六条评价标准的主要内容是什么?
何增科：完备性主要是指机构支柱发挥作用的核心规则的可得性、及时性、权威性、严密性、可执行性。参与性主要是规则制定过程中机构内外利益相关方意见表达的充分性和受到重视的程度。透明性主要是指规则和行为过程和结果向公众公开的程度。公平性是指程序正当、权利平等、机会平等和待遇平等。责任性是指行为主体在回应内外部成员要求积极履行自身职责方面负起应有责任的程度和相应的失职责任追究机制。有效性是指机构和规则运行的效率、效益和效力，影响机构有效性的因素包括机构的独立性、专业性、资源充足性和外界支持的力度，影响规则有效性的因素包括激励相容性、信息对称性、收益递增性、实施成本和摩擦成本的递减性。
我在借鉴透明国际国家廉政体系理论基础上，以这六条评价标准为核心建立起反腐倡廉制度体系的评估矩阵，确定评估要点，以此评估反腐倡廉制度体系建设所存在的缺失和薄弱环节，明确下一步努力的方向。
依据这六条评价标准对14根机构支柱和相应的核心规则，我设立了84个评估要点，这些评估要点为设立具体的评估指标提供了线索，同时也为具体的问卷调查奠定了基础。根据这些评估要点，我们可以采取专家评估法，对我国惩防腐败体系建设中法律法规的缺失和缺陷、机构和规则运行过程中的不合理因素、影响机构和规则有效性的因素进行科学的评估，为下一步更好地推动惩防腐败体系建设提供建设性的意见。
腐败与治理状况的诊断性分析框架
廉政周刊：确立了廉洁程度评价体系和反腐倡廉制度评估体系后，下一步要做的工作是什么?
何增科：就是对我国的腐败及其治理状况进行诊断性分析，从而为腐败控制和治理改革提供有价值的政策建议。
对腐败与治理状况进行诊断性分析的目的是为了查明腐败和治理不良的原因，阐明腐败的影响，从而了解治理改革的紧迫性，并就治理改革提出有针对性的建议。这种诊断性分析的对象是治理活动领域、活动过程和活动结果。我将治理活动领域划分为决策、执行、管理、再分配、监管、服务、监督、社会化等八个领域。决策主要是指公共政策的制定活动，其内容是利益表达和整合，它的主体是公民、执政党和立法机构。执行主要是指法律政策的实施行为，它的主体是行政机关和司法机关。管理主要是指行政机关的内部管理活动，包括人事管理、预算管理、信息管理和政府间关系管理等，它的主体是行政机关中的公务员系统和科层系统。再分配主要是指资源的提取和分配行为，它的主体是税收、海关、财政等部门。服务主要是公共服务的发送活动，主体是提供教育、医疗卫生、清洁饮水、基础设施的公共服务行业或部门。监管主要是指对人们行为的法律和行政规制，它的主体是政府的经济、社会、环境、资源管理部门。监督主要是对政府及其官员用权行为的控制活动，它的主体包括执政党和政府内部的监督制约机构和媒体与公民社会组织等外部监督机构。社会化主要是提高党政官员和公民自觉遵从法律政策和道德准则意识的教育活动，它的主体包括党和政府、公共部门、私人部门和公民社会。就治理活动的过程和结果来看，分析的价值维度有六个，即透明、参与、法治、适宜、质量、效益。这六个维度体现了善治对治理过程和治理结果的基本要求。从诊断性分析的角度来看，我从六个价值维度为调查设计了六个基本问题:治理活动的透明程度能充分满足公民知情权的要求吗?利益相关方对影响他们的治理活动有充分的发言权吗?政策法规规定与实际执行之间差距有多大?权力与责任、资源与任务、报酬与贡献、权利与义务匹配程度如何?腐败对治理活动的核心目标的影响如何?腐败和治理不良的代价或成本是什么，改善治理的收益是什么?其中前四个问题的调查研究结果有助于揭示腐败与治理不良的原因，后面两个问题的调查研究结果有助于揭示腐败的危害，这些都是推动治理改革所必需的。我根据这八个治理活动领域和六个善治价值维度建立了腐败与治理状况的诊断性分析框架。
腐败风险预警指标体系构想
廉政周刊：中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出要建立腐败风险预警机制，这对于有效预防腐败无疑具有重要的意义。你认为我国建立腐败风险预警机制应从何处入手?
何增科：建立腐败风险预警机制首先需要建立腐败风险预警指标体系。
构建腐败风险预警机制，需要理解腐败行为的发生机理。腐败行为是权力的受托人经过成本收益计算后违背委托人利益而追求自身利益最大化的理性行为。个人的成本收益计算受制于外部的制度环境，这种制度环境向个人提供了激励机制、机会结构和约束机制，如果这种制度环境使个人从事腐败行为的收益大于成本和代价，换言之使腐败有利可图，有机可乘，受到发现和制裁的风险和代价很小，那么腐败的风险就会很高。制度环境的缺陷包括激励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲，都会导致腐败风险的增加。激励机制的扭曲包括正向激励的缺乏和反向激励的存在。机会结构的扭曲包括由权力的集中、资源的垄断、自由裁量权的授予而带来的权力滥用的机会等。约束机制的扭曲包括监督制约机制的缺失和软弱无力等。因此，我所构想的腐败风险预警指标体系，主要从激励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲这三个维度来考察腐败风险。
适应不同数据的不同特性，可采取多种调查方法获得相关数据。最主要方法是问卷调查和民意调查方法，调查对象包括企业经营者、居民家庭、公职人员、专家、民间组织代表和媒体代表等。同时也辅之以有关部门的统计数据并且考虑到数据的可获得性和真实性。
腐败风险预警指标体系共有50个指标。各个指标均使用五级计分法，即都设5个分值:1、2、3、4、5，数值从小到大依次表示腐败风险严重程度的从轻到重。总分为50-250。其中50-100为轻警区，100-150为中警区，150-200为重警区，200-250为巨警区，可分别用绿、蓝、黄、红等四种颜色来表示。对于各个指标使用不同调查方法得来的数据，均可转换为5级等分法来计算分值。具体操作中，对于正向指标，可把最大值赋值为5，把最小值赋值为1，分值越高表明腐败风险越严重;对于反向指标，采用逆序赋值法，可把最大值赋值为1，把最小值赋值为5，分值越高依然表明腐败风险越严重。
最后我想强调一点，我对腐败与治理状况的测量、评价、诊断和预警进行的学术探讨，主要目的是为构建中国特色廉政评价体系做一些尝试，希望我的理论研究能对有效预防和控制腐败有所裨益。（记者 王治国）
何增科，中共中央编译局当代马克思主义研究所所长，政治学博士、研究员，北京大学中国政府创新研究中心副主任。研究方向为当代中国政治，重点领域包括腐败与反腐败、公民社会与第三部门、政府创新与民主治理。主持国内外各类社会科学基金课题16项。著有《政治之癌———发展中国家腐化问题研究》、《反腐新路———中国转型期腐败问题研究》等10余部著作。
对腐败与治理状况进行比较科学的测量、评估、诊断与预警，可以督促腐败和不正之风严重的地区或部门加大防治腐败的力度，发现控制腐败的政策和制度中的薄弱环节，发现容易导致腐败的问题和风险，就腐败的预防和惩治提出更有针对性的对策，对于有效预防和控制腐败具有重要意义。而设计腐败与治理状况测量、评估、诊断和预警的评价指标体系或评估框架，是开展测量、评估、诊断和预警工作的一项基础性理论研究。近日，著名廉政学者、中共中央
编译局当代马克思主义研究所研究员何增科完成了一项学术研究课题———“腐败与治理状况的测量、评估、诊断和预警”，提出构建中国特色廉政评价体系的设想。就此话题，我们《检察日报·廉政周刊》(以下简称廉政周刊)对他进行了独家采访。
廉洁程度评价体系基本内容
廉政周刊：关于廉洁评价问题，国内外已经进行了一些理论探索甚至实践，比如透明国际的“清廉指数”和“行贿指数”在国际上就很有影响力，请问你是出于何种考虑研究廉洁程度评价体系的?
何增科：目前国际社会对腐败程度的测量倾向于采用主观评价法，而国内学术界仍多采用客观评价法。透明国际和联合国反腐败与治理研究机构、世界银行研究院等机构在采用主观评价法测量腐败程度时，由早期的单纯受访者主观印象的认知评价，发展到结合受访者或其家人与官员交往过程中的亲身经历的事实评价，来进行较为全面的主观评价。如透明国际的“行贿指数”就是采用亲身经历的事实评价来进行的，而透明国际的“清廉指数”则是采用主观印象的认知评价。这两个指数有相互补充的功效。我国一些学者在设计廉洁指数时主要根据反腐败机构查
处腐败案件的涉案人数比例、大案要案所占比例和高级官员所占比例等客观数据进行客观评价。这种客观评价的优点是比较真实、可靠，缺点是它更多地反映的是反腐败努力的程度而非腐败程度。我尝试把认知评价、事实评价等主观评价与客观评价结合起来建立廉洁程度评价体系。
廉政周刊：你提出的这种廉洁程度评价体系的主要内容是什么?
何增科：我把廉洁程度评价体系分为区域廉洁程度评价体系和部门行业廉洁程度评价体系，它们可以分别用来对区域和部门行业廉洁程度进行测量和排名。
区域廉洁程度评价体系主要用来对各个地区廉洁程度进行测量和排名，包括不同省份排名、省内不同地市排名和地市范围内不同区县排名。区域廉洁程度评价体系的一级指标是区域清廉指数，评价维度包括主观印象、亲身经历和客观评价，根据不同评价维度的需要，分别采用民意调查、问卷调查和统计数据分析方法获得相关数据。
民意调查应采取随机抽样的方法进行，也可以电话访谈的方式进行。调查样本应包括不同的年龄、性别、职业、收入层次人群，同时应有一定数量的常驻本地的外来人口。问卷调查应采取调查员面对面采访受访者的形式，同时需做好受访者保密工作。主观印象、亲身经历、客观评价这三个维度的指标加权平均得到一级指标“清廉指数”的数值，据此可以进行区域廉洁程度排名。
部门或行业廉洁程度评价体系可以用来对公共部门各行业、各部门或各系统的廉洁程度进行测量和排名。测量部门或行业廉洁程度的方法与测量区域廉洁程度的方法基本相同。
反腐倡廉制度体系绩效评估
廉政周刊：在你的论文中，你还提出要对我国的反腐倡廉制度体系绩效进行评估。你的设想是什么?
何增科：改革开放以来，我国走上了以制度建设反腐败的新路。30年后的今天，需要对其进展和问题进行回顾和总结。我国提出建立健全惩治和预防腐败体系以来，各级党委在这方面进行了积极的探索，对建立惩防腐败体系特别是惩防腐败制度体系的进展和问题也需要进行回顾和总结。这种回顾性评价同样需要明确评价标准，确定评估要点，这样才能进行比较科学的评价，并进而明确进一步加强反腐倡廉制度体系建设的努力方向。
国外组织在研究各国反腐败的做法和经验基础上提出了“国家廉政体系”的概念，它的核心是12根机构支柱和相应的规则组成的国家廉政制度体系。这12根机构性支柱包括:立法机构、行政机关、司法系统、审计机构、监察机构、反腐败机构、公务员系统、地方政府、新闻媒体、公民社会、私人企业部门、国际行为者。我认为，在中国的国情下，执政党这根机构支柱不能缺少，由国有企事业单位组成的公共部门也不能缺少。这样中国反腐倡廉制度体系就应该由14根机构支柱组成:各级党委和党代会、人大和政协、政府行政机关、纪检监察机构、审计机关、检察院、法院、公务员系统、地方政府、公共部门、私人企业部门、公民社会、新闻媒体和国际行为者。
这14根机构支柱要有效地发挥作用，共同支撑起国家廉政大厦，需要有相应的政策法律或行为准则构成的规则体系来保障。对反腐倡廉制度体系的评价标准主要有六条:完备性、参与性、透明性、公平性、责任性、有效性。
廉政周刊：这六条评价标准的主要内容是什么?
何增科：完备性主要是指机构支柱发挥作用的核心规则的可得性、及时性、权威性、严密性、可执行性。参与性主要是规则制定过程中机构内外利益相关方意见表达的充分性和受到重视的程度。透明性主要是指规则和行为过程和结果向公众公开的程度。公平性是指程序正当、权利平等、机会平等和待遇平等。责任性是指行为主体在回应内外部成员要求积极履行自身职责方面负起应有责任的程度和相应的失职责任追究机制。有效性是指机构和规则运行的效率、效益和效力，影响机构有效性的因素包括机构的独立性、专业性、资源充足性和外界支持的力度，影响规则有效性的因素包括激励相容性、信息对称性、收益递增性、实施成本和摩擦成本的递减性。
我在借鉴透明国际国家廉政体系理论基础上，以这六条评价标准为核心建立起反腐倡廉制度体系的评估矩阵，确定评估要点，以此评估反腐倡廉制度体系建设所存在的缺失和薄弱环节，明确下一步努力的方向。
依据这六条评价标准对14根机构支柱和相应的核心规则，我设立了84个评估要点，这些评估要点为设立具体的评估指标提供了线索，同时也为具体的问卷调查奠定了基础。根据这些评估要点，我们可以采取专家评估法，对我国惩防腐败体系建设中法律法规的缺失和缺陷、机构和规则运行过程中的不合理因素、影响机构和规则有效性的因素进行科学的评估，为下一步更好地推动惩防腐败体系建设提供建设性的意见。
腐败与治理状况的诊断性分析框架
廉政周刊：确立了廉洁程度评价体系和反腐倡廉制度评估体系后，下一步要做的工作是什么?
何增科：就是对我国的腐败及其治理状况进行诊断性分析，从而为腐败控制和治理改革提供有价值的政策建议。
对腐败与治理状况进行诊断性分析的目的是为了查明腐败和治理不良的原因，阐明腐败的影响，从而了解治理改革的紧迫性，并就治理改革提出有针对性的建议。这种诊断性分析的对象是治理活动领域、活动过程和活动结果。我将治理活动领域划分为决策、执行、管理、再分配、监管、服务、监督、社会化等八个领域。决策主要是指公共政策的制定活动，其内容是利益表达和整合，它的主体是公民、执政党和立法机构。执行主要是指法律政策的实施行为，它的主体是行政机关和司法机关。管理主要是指行政机关的内部管理活动，包括人事管理、预算管理、信息管理和政府间关系管理等，它的主体是行政机关中的公务员系统和科层系统。再分配主要是指资源的提取和分配行为，它的主体是税收、海关、财政等部门。服务主要是公共服务的发送活动，主体是提供教育、医疗卫生、清洁饮水、基础设施的公共服务行业或部门。监管主要是指对人们行为的法律和行政规制，它的主体是政府的经济、社会、环境、资源管理部门。监督主要是对政府及其官员用权行为的控制活动，它的主体包括执政党和政府内部的监督制约机构和媒体与公民社会组织等外部监督机构。社会化主要是提高党政官员和公民自觉遵从法律政策和道德准则意识的教育活动，它的主体包括党和政府、公共部门、私人部门和公民社会。就治理活动的过程和结果来看，分析的价值维度有六个，即透明、参与、法治、适宜、质量、效益。这六个维度体现了善治对治理过程和治理结果的基本要求。从诊断性分析的角度来看，我从六个价值维度为调查设计了六个基本问题:治理活动的透明程度能充分满足公民知情权的要求吗?利益相关方对影响他们的治理活动有充分的发言权吗?政策法规规定与实际执行之间差距有多大?权力与责任、资源与任务、报酬与贡献、权利与义务匹配程度如何?腐败对治理活动的核心目标的影响如何?腐败和治理不良的代价或成本是什么，改善治理的收益是什么?其中前四个问题的调查研究结果有助于揭示腐败与治理不良的原因，后面两个问题的调查研究结果有助于揭示腐败的危害，这些都是推动治理改革所必需的。我根据这八个治理活动领域和六个善治价值维度建立了腐败与治理状况的诊断性分析框架。
腐败风险预警指标体系构想
廉政周刊：中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出要建立腐败风险预警机制，这对于有效预防腐败无疑具有重要的意义。你认为我国建立腐败风险预警机制应从何处入手?
何增科：建立腐败风险预警机制首先需要建立腐败风险预警指标体系。
构建腐败风险预警机制，需要理解腐败行为的发生机理。腐败行为是权力的受托人经过成本收益计算后违背委托人利益而追求自身利益最大化的理性行为。个人的成本收益计算受制于外部的制度环境，这种制度环境向个人提供了激励机制、机会结构和约束机制，如果这种制度环境使个人从事腐败行为的收益大于成本和代价，换言之使腐败有利可图，有机可乘，受到发现和制裁的风险和代价很小，那么腐败的风险就会很高。制度环境的缺陷包括激励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲，都会导致腐败风险的增加。激励机制的扭曲包括正向激励的缺乏和反向激励的存在。机会结构的扭曲包括由权力的集中、资源的垄断、自由裁量权的授予而带来的权力滥用的机会等。约束机制的扭曲包括监督制约机制的缺失和软弱无力等。因此，我所构想的腐败风险预警指标体系，主要从激励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲这三个维度来考察腐败风险。
适应不同数据的不同特性，可采取多种调查方法获得相关数据。最主要方法是问卷调查和民意调查方法，调查对象包括企业经营者、居民家庭、公职人员、专家、民间组织代表和媒体代表等。同时也辅之以有关部门的统计数据并且考虑到数据的可获得性和真实性。
腐败风险预警指标体系共有50个指标。各个指标均使用五级计分法，即都设5个分值:1、2、3、4、5，数值从小到大依次表示腐败风险严重程度的从轻到重。总分为50-250。其中50-100为轻警区，100-150为中警区，150-200为重警区，200-250为巨警区，可分别用绿、蓝、黄、红等四种颜色来表示。对于各个指标使用不同调查方法得来的数据，均可转换为5级等分法来计算分值。具体操作中，对于正向指标，可把最大值赋值为5，把最小值赋值为1，分值越高表明腐败风险越严重;对于反向指标，采用逆序赋值法，可把最大值赋值为1，把最小值赋值为5，分值越高依然表明腐败风险越严重。
最后我想强调一点，我对腐败与治理状况的测量、评价、诊断和预警进行的学术探讨，主要目的是为构建中国特色廉政评价体系做一些尝试，希望我的理论研究能对有效预防和控制腐败有所裨益。（记者 王治国）
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